數字經濟發展促社會政策轉型

　　當前，數字經濟時代正飛奔而來。據中國網路空間研究院編撰的《中國網際網路發展報告2020》， 2019年我國數字經濟規模達到35.8萬億元，佔GDP的36.2%，名義增長速度幾乎是同期GDP增長速度的兩倍。數字經濟的快速興起，正在推動經濟發展範式乃至人類社會的深刻變化，也對社會政策提出了新要求。

　　數字經濟：新的經濟發展範式

　　什麼是數字經濟？按照目前廣為接受的《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》提出的定義，“數字經濟是指以使用數字化的知識和資訊作為關鍵生產要素、以現代資訊網路作為重要載體、以資訊通信技術的有效使用作為效率提升和經濟結構優化的重要推動力的一系列經濟活動”。這一定義點明瞭數字經濟的關鍵生產要素、重要載體和推動力量等要點。可以說，作為繼農業經濟和工業經濟之後創新的經濟發展範式，數字經濟引起了生產要素、生產力和生產關係的全面變革。

　　第一，在生產要素方面，數據成為關鍵的生產要素。數字化的知識和資訊，或稱之為數據，已成為貫穿數字經濟發展全過程的關鍵要素；更重要的是，數據與資本、勞動力、土地等其他傳統生產要素正在不斷組合、相互融合，從而引發生產要素多維度、系統性的變革。這意味著，對數據資源的採集、處理、佔有和使用的能力將成為企業競爭優勢的源泉，並將成為影響勞動者的就業、收入和社會分層的關鍵因素。第二，在生產力方面，數字技術使生產力極大程度地得到解放。行動通訊、網際網路、人工智慧和大數據等技術的快速迭代，以及數字產業化和產業數字化的雙輪驅動，都進一步解放了社會生產力，從而不僅形成了極具活力的全球資訊通信產業集群，更通過對傳統產業的融合改造，全面提升了管理和運營效率，成為經濟增長的重要引擎。第三，在生產關係方面，以新出現的依託數字技術的平臺型企業為代表，表明數字經濟時代生產力的變革正在推動生產關係的重大變化。在2019年全球市值排名前10位的企業中，有7席均為依託數字技術的平臺型企業，凸顯了數字經濟時代平臺型企業的快速崛起。平臺企業與平臺用戶之間形成了事實上的縱向管理關係，從而使平臺經濟發展呈現出平臺管理和政府監管的二元管理模式。平臺企業的這一獨特地位，不僅對政府的經濟規制提出了新要求，也對社會政策發展帶來了較大影響。

　　概言之，作為新的經濟發展範式，數字經濟正在引發人類社會系統性、全局性的變化。而值得注意的是，與此同時，它也動搖了傳統社會政策賴以構建的經濟社會前提，對社會政策提出了一系列挑戰。下面擇其要者進行討論。

　　重塑社會政策前提

　　數字經濟重塑支撐社會政策的國家財政汲取能力。現行稅收制度和徵管體系與數字經濟不相匹配。稅收是現代國家生存之本，也是社會政策運作的根基。現行稅收制度是與工業經濟形態相適應的。在工業經濟社會中，國民經濟的結構形態和組織方式都相對穩定，現代國家逐步建立、完善了國民經濟統計和行政管理體系。據此，可以對一國乃至更小區域內經濟實體的數量、納稅人，以及有義務參加社會保險的就業群體等關鍵要素進行清晰的統計和核算，從而實現對一般稅收以及社會保險相關稅費的準確核定和有效徵管。而數字經濟對現行稅收制度提出了新問題。以數據為基礎的數字經濟突破了經濟活動的空間限制，使生產要素跨區域流動更為便捷，跨國企業可更便捷地實現價值鏈的分散和聚合，從而在全球實現稅負最小化的利潤分配和轉移，這對傳統上屬地化的稅收徵管體系帶來了較大影響。與此同時，數字經濟的交易活動具有很強的虛擬性，它借助無處不在的網路平臺，不需要人與人的密切接觸即可完成商品和服務貿易，從而使稅收徵管變得更為困難；而網際網路平臺上生產者和消費者規模的海量化、兩者界限的模糊化以及共用經濟模式的興起，更進一步加劇了確定稅收主體和稅基的困難。數字經濟發展對於國家稅收汲取能力的這一影響，嚴重削弱了國家既有的以再分配為主要手段的社會政策的經濟基礎。

　　數字經濟重塑現行社會政策的前提假設。目前的社會政策體系是與工業經濟相匹配的。它以工業化生產方式所形成的產業工人標準化職業生涯，以及相對穩定的雇傭關係作為前提假設，以應對老齡、失業、疾病等風險。而數字經濟的就業新特徵正在打破這種相對穩定的雇傭關係，其與就業相關聯的風險也就呈現出新的誘因和分佈特徵，從而給就業政策和社會保險體系這兩大支柱都帶來了較大影響。

　　首先，數字經濟時代因與人工智慧相關的技術更新帶來的技術性失業風險增加。儘管目前對人工智慧等數字技術應用對就業總量的影響尚存爭議，但基本的共識是，數字經濟對勞動者的知識和技能提出更高的要求，低技能、程式性的就業崗位正在並將繼續被人工智慧相關技術大幅替代，這就大大增加了技術性失業的風險；隨著知識更新速度不斷加快，這種技術性失業風險將始終存在，並有可能加劇。與技術性失業對應的社會政策是就業轉型服務，而目前我國的就業政策對此還關注不夠。

　　其次，新型就業關係影響社會保險體系的可持續性。數字經濟催生了網約車司機、網路主播和快遞小哥等新型職業，推動就業模式從“僱主+員工”的穩定就業走向“平臺+個人”的靈活就業。這一變遷對現存的勞動法、勞動合同法和社會保險體系都提出了新的要求。以社會保險為例，靈活就業者參保多選擇低繳費基數，且總繳費率比僱主、僱員共同繳費模式低，而這兩種模式未來的基礎養老金支出則相同；另有測算表明，可選擇是否參與社會保險的靈活就業者的醫療支出明顯高於強制參保的正式就業職工。進一步講，靈活就業群體可選擇性參與社會保險，在一定程度上限制了社會保險原有的“強制性”和“義務性”。此外，“平臺+個人”模式下的快遞小哥等從業者還是職業傷害的高危群體，但相比傳統的“僱主+僱員”模式，其與平臺企業的就業關係較為鬆散，在工傷保險繳費責任承擔和工傷取證等方面都面臨諸多挑戰。這些新變化正在從根本上動搖工業經濟時代以穩定雇傭關係為基礎、以僱主和員工共同繳費為支撐的社會保險模式。

　　推動社會政策實踐模式轉型

　　數字經濟潛在的收入分配不均衡風險還對社會政策實踐模式提出了新的要求。現行基於社會保險和社會救助等再分配工具的社會政策實踐模式，主要是針對前數字經濟時代的社會風險和第一次收入分配差距而設計的，而如今數字經濟呈現出的收入分配不均衡特徵，使這一實踐模式面臨較大壓力。

　　創新能力以及資訊獲取和利用能力的差異，會進一步影響勞動者收入。一方面，創新在數字經濟中的作用會進一步凸顯，創新型高端人才因此會得到高報酬。另一方面，普通勞動者則面臨一種新的局面：一是前述技術性失業風險的普遍存在，使其收入水準受限，穩定性下降；二是因資訊能力/數字鴻溝而產生新的分化。

　　如此，勞動力市場風險增加、新型分化產生，這都意味著數字經濟對收入均衡的可能影響。一方面，這要求以公平、正義為核心價值的社會政策要扮演更積極的角色，而另一方面，現行社會政策體系的經濟基礎和前提假設亦已被數字經濟所削弱。如此，功能需求上升和能力削弱之間的張力，大大增加了對數字經濟時代社會政策實踐影響的強度。

　　進而言之，數字經濟對社會政策提出的新要求源自其對相關領域的影響。一方面，數字經濟使得整個經濟社會活動日益呈現出高度的虛擬化、流動性、融合化、隱匿性、平臺化等特徵；另一方面，它在創新經濟社會發展模式的同時，也產生了對國家稅收汲取能力、穩定雇傭關係以及以此為基礎的就業政策和社會保險政策等社會政策主要支柱的影響。

　　面對上述挑戰，社會政策要進一步拓寬其政策資源的籌集渠道，重構社會保險等政策設計，不斷增強勞動者面對知識更新加速和人工智慧技術替代挑戰時的可持續就業能力。放寬觀察的視界，我們必須重新審視工業經濟時代形成的社會政策體系，重新審視經濟政策和社會政策的關係，思考如何重塑與數字經濟時代特徵相適應的社會政策體系。這是數字經濟時代社會政策研究者新的使命和責任。

　　（作者單位：北京師範大學社會發展與公共政策學院）

　　作者簡介

　　姓名：徐曉新 工作單位：