堅持和踐行全過程民主 推進新時代立法工作高品質發展
堅持和踐行全過程民主
推進新時代立法工作高品質發展
全國人大常委會法制工作委員會
2019年11月，習近平總書記在上海虹橋街道考察全國人大常委會法工委基層立法聯繫點，同正在參加法律草案意見建議徵詢會的中外居民交談時深刻指出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主。”在慶祝中國共產黨成立100週年大會上的重要講話中，習近平總書記強調要“發展全過程人民民主”。人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度，人民代表大會是實現全過程民主的主要渠道。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，在習近平新時代中國特色社會主義思想正確指引下，全國人大及其常委會認真學習貫徹習近平總書記關於堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和習近平法治思想，深入理解把握全過程民主這一重大論斷的深刻內涵、精神實質和原則要求，在立法全過程各環節廣泛聽取吸納各方面意見，創新民主方式、改進民主舉措，發揮全過程民主的優勢特點，推動新時代高品質立法，加快完善中國特色社會主義法律體系，以科學立法、民主立法、依法立法的豐富實踐充分證明“所有的重大立法決策都是依照程式、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的”，展現出全過程民主的立法實踐全景圖。
一、中國特色社會主義立法體制機制日益完善，全過程民主與時俱進上升為法律制度
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視立法工作，黨的十八屆三中全會、四中全會確定許多改革舉措都涉及立法體制機制的科學化、民主化問題。全國人大及其常委會落實黨中央對於立法工作的重大決策部署，採取了一系列加強制度建設、完善體制機制的重要舉措。2015年3月，十二屆全國人大三次會議通過了修改後的《立法法》，將實踐中行之有效的推進科學立法、民主立法、依法立法的經驗做法上升為法律規範，進一步完善了法律草案公開徵求意見等制度，增加規定了法律案通過前評估等措施。在工作層面上，制定出臺立法項目徵集和論證工作規範，建立健全全國人大專門委員會、常委會工作機構組織起草重要法律草案的實施意見，全國人大常委會法工委基層立法聯繫點工作規則，向社會公佈法律草案徵求意見工作規範，法規、司法解釋備案審查工作辦法等一批實施性文件。這些制度建設是全過程民主實踐的點滴積累和逐項推進，都體現出了“全過程”的原則要求，涵蓋了“全過程”的各環節要素。
2021年3月，十三屆全國人大四次會議通過了修改後的《全國人民代表大會組織法》。圖為2021年3月8日，第十三屆全國人大憲法和法律委員會召開全體會議，根據各代表團的審議意見，對全國人民代表大會組織法修正草案、全國人民代表大會議事規則修正草案進行統一審議。 新華社記者 張玉薇/攝
在這些制度整合創新的基礎上，2021年3月，十三屆全國人大四次會議通過了修改後的《全國人民代表大會組織法》，明確規定“全國人民代表大會及其常務委員會堅持全過程民主，始終同人民保持密切聯繫，傾聽人民的意見和建議，體現人民意志，保障人民權益”，還對全國人大代表“充分發揮在全過程民主中的作用”提出要求，為在更高層次上加強和改進新時代立法工作提供了法律依據和法治保障。通過一系列法律規範、制度安排和體制機制設計，把全過程民主貫徹到立項、起草、審議、論證、評估、監督和宣傳等立法工作的全鏈條、全方位，使立法過程成為實現和體現最廣泛、最真實、最管用民主的典範。
二、以人大代表全過程參與立法作為實踐全過程民主的重要渠道
全國人大代表是最高國家權力機關組成人員，代表人民的利益和意志。保障人大代表充分參與立法，發揮人大代表來自人民、植根人民的橋梁紐帶作用，既有利於發揮全過程民主的制度優勢，又有利於立法更好地接地氣、察民情、聚民智、惠民生。
人大代表通過參加大會審議與表決，直接參與行使國家立法權。自2015年起，全國人大常委會已連續7年提請全國人民代表大會審議重要法律案。十三屆全國人大以來，一次會議審議通過了憲法修正案和《監察法》，二次會議審議通過了《外商投資法》，三次會議審議通過了《民法典》和《關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，四次會議審議通過了《全國人民代表大會組織法》、《全國人民代表大會議事規則》和《關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》。這些都是全國人大代表代表人民直接參與行使國家立法權的實踐。按照法律規定，在大會舉行前的一個月將法律草案發給代表，組織代表集體研讀討論，保障代表充分了解和高品質審議法律案。
統籌人大代表議案建議辦理與立法規劃計劃編制，及時把人民群眾關心關切的事項提上立法日程。深入研究代表議案建議，對其中反映人民群眾關心關切、關係人民群眾切身利益的重要立法項目，及時納入立法規劃和立法工作計劃。截至2021年3月，十三屆全國人大三次會議主席團交付的506件代表議案全部審議完畢，其中118件議案涉及的22個立法項目已審議通過或正在審議，168件議案涉及的58個立法項目已列入立法規劃或計劃。在編制專項立法計劃時，綜合考慮代表意見和各方面意見，將修改野生動物保護法、傳染病防治法、突發事件應對法等列入強化公共衛生法治保障立法修法工作計劃。
密切常委會同人大代表的聯繫，推動代表深度參與常委會立法工作。自十三屆全國人大以來，邀請900人次代表列席常委會會議，參與各項法律案審議。在常委會會議期間與列席代表座談交流，是本屆全國人大常委會的一項創新舉措。建立完善常委會組成人員聯繫代表機制，並向常委會黨組會議、委員長會議報告聯繫代表工作情況。常委會組成人員直接聯繫439位代表，其中，16位委員長會議組成人員聯繫的就有92位代表。通過上述機制，代表與全國人大常委會的聯繫更加密切，提出意見建議的途徑更加暢通，參與立法工作更加富有實效。
發揮人大代表在法律案起草、論證、調研等各環節的作用，充分聽取和吸收代表意見。在法律草案的起草過程中，認真研究吸收代表議案建議提出的立法意見，邀請代表參加立法調研、座談研討、法律草案通過前評估等立法工作。比如，在刑法修正案（十一）草案起草過程中，對十三屆全國人大三次會議期間533人次代表提出的18件議案進行了充分研究，在未成年人刑事責任年齡，加強對非公有制經濟的平等保護，修改證券犯罪、洗錢罪、妨害傳染病防治罪等具體罪名的相關規定，增設襲警罪等方面，吸收採納代表的意見建議。法律草案一般通過中國人大網代表專區徵求代表意見，一些重要法律草案還專門寄送給每位代表徵求意見。專業性強的法律草案印發相關專業或領域的代表徵求意見。長江保護法、數據安全法、個人資訊保護法等草案初次審議後，都書面徵求了相關議案領銜代表的意見。在常委會審議法律草案時，對列席代表提出的意見建議認真研究考慮，並在相關立法文件中予以說明。
三、把全過程民主的理念、原則和要求貫徹到立法的全流程、全鏈條、全方位
立法的全流程、全鏈條、全方位貫徹全過程民主的理念、原則和要求，既是發展社會主義民主政治的內在需要，又是遵循法治原則、實施全國人大組織法有關制度規定的客觀要求。從立法項目立項到法律草案審議，從草案起草到評估論證，從廣泛徵求意見到備案審查，從立法公開到法治宣傳教育，立法工作全部流程、每個環節都是推進全過程民主的具體生動實踐。黨的十八大以來，國家立法機關與人民群眾互動溝通越來越便捷高效，人民群眾依法有序參與立法工作的積極性主動性日益提高，科學立法、民主立法、依法立法創新發展，不斷邁出新步伐、取得新進展。
科學編制立法規劃計劃。立法規劃計劃是立法工作的“施工圖”、“任務表”。在編制過程中，向中央有關部門、國務院組成部門及有關機構、最高人民法院、最高人民檢察院、各省區市人大常委會以及群團組織、行業協會商會等，廣泛徵集立法項目建議；通過召開座談會和書面發函等多種方式向研究機構、企事業單位以及人大代表、政協委員、專家學者等多方面徵求意見。在集思廣益的基礎上，進行科學評估論證，從立項這一工作源頭上發揚民主、科學決策，保證立法工作不斷適應經濟社會發展新形勢、人民群眾新期待。
增強立法調研、座談、論證、評估功效。開展立法調研、座談，是法律案起草、審議階段的“規定動作”。通過多層次、全方位、多渠道調查了解實際情況，多輪次邀請與法律案有關的機關、團體、專家、全國人大代表以及社會有關方面參與座談，廣泛聽取各有關方面對法律草案的意見建議。論證會主要是針對法律案中專業性較強的問題，聽取行家裏手、業務部門等的意見。通過前評估是對擬提請表決的法律案中主要制度規範的可行性、法律出臺時機、法律的實施效果和可能出現的問題等進行專門評估。按照立法法規定，法律案通過前一般都會以召開通過前評估會的形式進行評估。調研、座談、論證、評估等方式方法的有效性，關係著全過程民主實現的效果，必須科學設計、合理安排，確保實效。
2021年3月19日，昆山基層立法聯繫點聯合昆山市稅務局召開了《中華人民共和國印花稅法（草案）》立法徵詢座談會。昆山市印花稅涉稅相關國企、民企、臺企、日企等企業代表，市人大常委會監察和司法工委、立法聯繫辦、昆山市稅務局等相關部門負責人參加座談，多方共振，為國家立法建言獻策。截至2021年6月，昆山基層立法聯繫點已完成19部法律草案立法徵詢任務。圖為會議現場。 昆山市稅務局供圖
發揮好基層立法聯繫點“直通車”的作用。基層立法聯繫點是反映民情、傾聽民意、匯聚民智的“直通車”，是豐富民主形式、拓寬民主渠道的具體體現。為貫徹落實黨的十八屆四中全會《決定》要求，2015年全國人大常委會法工委設立上海市長寧區虹橋街道等4個基層立法聯繫點，2020年又增設江蘇省昆山市人大常委會、河北省正定縣正定鎮“人大代表之家”等5個基層立法聯繫點和中國政法大學1個立法聯繫點，立法聯繫點總量增至10個。截至2021年6月，各立法聯繫點對109部法律草案、立法工作計劃等提出近6600條意見建議，經認真分析研究，許多好的意見建議被吸收採納。2020年，上海虹橋街道就16部法律草案召開180余場座談會，近3000人次通過聯繫點對法律草案提出意見。2015年反家庭暴力法草案徵求意見中，虹橋街道基層立法聯繫點提出的“人身安全保護令的申請主體擴大到基層組織”的建議被吸收採納。新冠肺炎疫情發生以來，不斷探索利用網際網路技術實現基層群眾與立法機構之間的溝通互動。在醫師法草案審議期間，法工委工作人員通過視頻系統與廣西三江、廣東江海基層立法聯繫點現場連線，直接了解來自一線、來自基層的法治需求。
持續推進法律草案向社會公開徵求意見工作。法律草案向社會公開徵求意見，是推進立法公開、擴大公眾有序參與立法、實現民主立法的重要途徑。根據立法法、全國人大議事規則規定，全國人大常委會審議的法律案、準備提請全國人大審議的法律案，一般在常委會會議後將法律草案及說明等向社會公佈徵求意見，時間一般不少於30日。黨的十八大以來，共有187件次法律草案向社會徵求意見，有約110萬人次提出300多萬條意見建議，許多重要意見得到採納。民法典編纂過程中，先後10次向社會公開徵求意見，共收到42.5萬人提出的102萬餘條意見；一些事關人民群眾切身利益的重要法律草案，如刑法修正案（十一）、個人所得稅法、未成年人保護法、退役軍人保障法、著作權法等草案，引起社會廣泛關注，收到數以萬計的意見建議。社會公眾提出的意見建議，在法律草案審議修改過程中都認真予以梳理分析，吸收合理意見完善法律草案，及時回應社會關切，最大程度凝聚立法共識。向社會徵求意見的情況以及意見吸收採納的總體情況，通過法工委發言人例行記者會、新聞專題報道等多種形式及時向社會反饋。
充分發揮法規備案審查的監督功能。立法法、監督法規定，公民、組織可以對其認為同憲法或法律相抵觸的行政法規等提出審查建議。十二屆全國人大以來，法工委對公民、組織提出的8040件審查建議逐一研究，並提出處理意見。人民群眾對行政法規等規範性文件的實施情況最有發言權，備案審查工作為社會公眾反映意見搭建了立法參與的平臺，有利於在民主監督中有效維護社會主義法制統一、保障公民合法權利。
講好人大故事、立法故事宣傳全過程民主實踐。立法中的全過程民主是講好人大故事、立法故事，展示社會主義民主政治優越性的重要內容。2019年7月，法工委建立新聞發言人機制，定期或不定期發佈立法資訊，回答熱點問題。近兩年來，發言人共舉辦8次現場記者會，以書面採訪、發表談話等形式對外發聲19次，對於加強法治宣傳教育、推動法律有效實施發揮了積極作用。立法機關不斷加大立法公開力度，抓住法律草案審議前、中、後三個重要環節，生動講述立法故事、全過程民主故事，讓國內國際更好地了解全過程民主的立法實踐，提高人民群眾參與立法的積極性，不斷增強堅持中國特色社會主義法治道路的自信心。
四、立法工作貫徹全過程民主必須把握的重要原則
人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，全國人大及其常委會在推進社會主義民主政治發展的歷史進程中承擔著重要使命和責任。貫徹全過程民主重要理念，推進新時代立法工作高品質發展，需要把握以下幾點原則：
堅持黨對立法工作的領導。中國共產黨的領導是實行全過程民主的根本政治保證。社會主義民主政治發展史、新中國法治發展史充分證明，只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。要始終堅持黨對立法工作的領導，全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，學懂弄通做實習近平法治思想，嚴格執行立法重大問題請示報告制度，通過法定程式使黨的主張成為國家意志、形成法律，實現貫徹中央精神與符合法治規律相統一、政治效果與法律效果相統一。
全國人大代表是最高國家權力機關組成人員，代表人民的利益和意志，他們來自人民、根植人民，是人民群眾和人大立法之間的橋梁紐帶，收集群眾意見建議是每一位人大代表的“履職必修課”。圖為2021年2月23日，在甘肅省隴南市徽縣水陽鎮石灘村，全國人大代表梁倩娟（左）同村民石海萍交流。 新華社記者 張智敏/攝
堅持以人民為中心。全過程民主的實現為了人民，全過程民主的實施依靠人民，最廣泛、最深厚的基礎在於人民。中國特色社會主義進入新時代，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。民眾有所呼，立法有所應。要傾聽人民聲音，凝聚人民智慧，回應人民期待，將人民群眾所思所想所盼體現在法律的制度設計中，以全過程民主的制度優勢不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。
堅持實事求是。實事求是、一切從我國國情和實際出發，是立法工作貫徹全過程民主的實踐基礎。要準確認識和把握當前階段的國情和發展實際，探索和把握立法規律、民主發展規律，科學合理設置全過程民主的體制機制，深入開展立法調研，準確了解實際情況，妥善提出解決思路，增強立法的針對性、可操作性，切實發揮立法對推進國家治理體系和治理能力現代化的重要作用，為統籌推進“五位一體”總體佈局、協調推進“四個全面”戰略佈局提供高品質的法律支撐。
堅持法治原則。實現全過程民主，離不開法治的保障；沒有法治的支撐和保障，全過程民主就有落空的可能。要持續深入推進科學立法、民主立法、依法立法，嚴格遵循法定程式，不斷豐富立法形式，進一步完善踐行全過程民主的法律制度和體制機制，以人民代表大會制度規範高效的運作更好實現黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，為全過程民主實踐提供全方位的制度保障。
習近平總書記關於全過程民主的重要論述始於立法工作，始於立法聯繫點，對立法工作者來說是無上光榮、巨大激勵。我們要深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，緊扣建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家總目標，切實加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，以更豐富的民主形式、更暢通的民主渠道，把全過程民主貫穿于立法全過程，推進新時代立法工作高品質發展，為全面建設社會主義現代化國家提供法治動力和制度保障。
