發揮制度優勢 守護美好生活
河北省秦皇島市海港區人民檢察院檢察幹警為大學生普及預防電信詐騙和防範校園貸的相關法律知識。新華社發
西藏自治區人民檢察院阿裏分院檢察官與生態環境部門工作人員一起巡查河道。鐘心宇攝/光明圖片
【奮進新征程 建功新時代·偉大變革】
南四湖公益訴訟案件進入了今年的最高檢工作報告。南四湖指的是微山湖、昭陽湖、獨山湖、南陽湖，匯納了嚕蘇皖豫4省8市的53條河流，涉及3萬多平方公里的流域，1266平方公里的湖面，200多萬群眾沿湖生活。因處四省交界，生態環境出現“一邊治理、一邊破壞”的現象，背後更是事關漁民上岸的安置生計、沿湖企業的排放達標等一系列問題。
這是由最高檢直接立案，自檢察公益訴訟制度建立以來規模最大、難度最高、社情最為複雜的一場公益訴訟治污攻堅戰。“這不是一個案子，它是‘打包’了200多件南四湖流域相關公益訴訟案件的一場戰役。”最高檢有關負責人說。
2015年，處理這類案件的檢察公益訴訟進入探索階段，2017年該制度正式確立，到如今，短短七年間，檢察公益訴訟從無到有，成為法治軌道上助推國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，也闖出了解決“公地悲劇”世界難題和公益司法保護的中國新路。
1.創建新制度
在社會轉型發展過程中，侵犯消費者權益、環境污染、問題奶粉、地溝油等公共事件曾一度頻發，這些問題侵權範圍廣、持續時間長、受害人數多，導致公共利益長期受損。與傳統保護私益的訴訟不同，針對這些現象更需要沒有直接利害關係的組織或個人，立足於保護公共利益提起公益訴訟。
公益訴訟最先從民事訴訟法破題。2012年8月修改的民事訴訟法規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。沿著環保和消費兩大主線，消費者權益保護法、環境保護法賦予了社會組織以公益訴權。
然而最初的破冰過去後，公益訴訟並未如願井噴。以環境公益訴訟為例，環境損害案件取證難度大、訴訟成本高，環保組織普遍難以承擔高昂的司法鑒定費用。
時代呼喚有責任、也有能力的“國家隊”擎起公益訴訟的大旗。
作為法律監督機關，檢察機關自誕生之日起，就代表著國家利益和公共利益。同時，檢察機關在專業人員配備、法律知識資源、調查取證職權等方面，都具有明顯優勢，被認為是提起公益訴訟的最適當主體。
2014年10月，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。會議強調，在現實生活中，對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護等，由於與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關係，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監督，不利於促進依法行政、嚴格執法，加強對公共利益的保護。由檢察機關提起公益訴訟，有利於優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利於推進法治政府建設。
2015年7月1日，全國人大常委會通過決定，授權最高檢在北京等13個省（區、市）開展為期兩年的公益訴訟試點。
探索有了來自頂層設計的依據。2015年12月，山東省慶雲縣人民檢察院將當地原環保局訴至法院，激活了試點後的首例行政公益訴訟案。慶雲縣檢察院在審查當地一家企業涉嫌污染環境罪案時，發現慶雲縣原環保局雖早已知情涉事企業的污染行為，卻違法批准其進行試生產、試生產延期，於是向該局發出了檢察建議。但慶雲縣原環保局仍然怠于監管，因此被推上了被告席。法院支援檢察機關的全部訴訟請求，並責令慶雲縣原環保局依法履職。
在此後的兩年時間裏，試點地區檢察機關積極投入檢察公益訴訟實踐，共辦理公益訴訟案件9053件，挽回直接經濟損失89億余元，督促違法企業或個人賠償損失3億余元。
2.探索新領域
多樣化的試點探索充分校驗了制度設計的可行性。2017年6月，全國人大常委會表決通過了關於修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，檢察公益訴訟踏上了全面實施的新征程。
僅2018年，全國檢察機關就立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件。截至2018年11月，全國基層檢察院實現了公益訴訟辦案“全覆蓋”，單獨的公益訴訟部門即第八檢察廳在最高檢內設機構改革中應運而生，檢察公益訴訟迎來“爆髮式”發展。
在此基礎上，2019年，黨的十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件範圍”。最高檢強調不僅要把法律明確賦權領域案件辦好、辦紮實，還要積極辦理群眾反映強烈的其他領域公益訴訟案件，為健全完善立法提供實踐依據。
公共利益不能等！這些新探索領域有的涉及特殊群體，如北京市海澱區檢察院針對向未成年人銷售香煙問題，發出公益訴訟訴前檢察建議，推動職能部門整改，促進在全市範圍開展集中整治，助力為學生創造無煙成長環境。
有的新領域專業性很強，如2019年以來，江蘇省蘇州市吳中區檢察院針對轄區古墓葬保護現狀，先後向相關文物保護單位制發了6份檢察建議。董份、韓世忠、王鏊、秦儀等先賢的墓地和祠堂，陸續得以修繕完善。
有的新領域面向新的時代命題，如針對手機App違規收集個人資訊問題突出、網路侵害肆虐等問題，多地檢察機關加大公益訴訟辦案力度，推動個人資訊保護法落地落實。
而這些新領域公益損害問題共同的特點是：國家利益或者社會公共利益遭受嚴重侵害或者存在重大侵害危險，人民群眾反映強烈；現有行政執法制度機制嚴重失靈或者存在明顯短板；沒有其他適格主體可以提起訴訟，難以通過普通民事、行政、刑事訴訟有效實現公益保護等。
新領域的拓展使公益訴訟檢察工作邁上了新臺階。2020年，全國檢察機關對群眾反映強烈的新領域公益損害問題立案2.7萬件，公益訴訟檢察的“等”外領域探索，有些已在法律層面落地實施。比如未成年人保護法和個人資訊保護法等，都專門設立了公益訴訟條款。
3.彰顯新效能
“檢察機關辦理公益訴訟案件不能就案辦案，而要著眼于促進國家和社會治理，在辦案過程中深刻分析公益受損原因，努力做到辦理一案、警示一片、治理一域、造福一方。”最高檢第八檢察廳廳長胡衛列說，檢察機關要通過辦案督促行政機關等主體更好地履行法定職責，激活現有公益保護機制，形成公益保護合力，推動治理體系進一步完善。
近年來，檢察機關一直在探索預防性公益訴訟，監督對象也從“已造成公益損害的”拓展到“損害還沒發生但存在損害公益重大風險的”。
2019年9月，湖北省恩施州下轄的宣恩縣檢察院發現，兩家外賣平臺及其入網餐飲服務提供者未在網上公示量化分級資訊，且部分入網餐飲服務提供者未公示食品經營許可證。宣恩縣檢察院向縣市監局發出檢察建議，但對方並未按照檢察建議全面整改。2020年5月，該院向法院提起行政公益訴訟，請求判令縣市監局對兩家外賣平臺依法履行監督管理職責。
“被告不服，一審庭審時說他們沒有接到一起關於外賣的投訴，也沒有發生過一起食品安全事故。”恩施州檢察院第六檢察部副主任譚支差和同事們論證：第一，食品安全隱患不以發生直接損害後果為評定標準，且案涉的不公示行為本身就導致了食品安全隱患的存在。第二，不公示行為違反了法律規定。最終法院判決支援檢察院訴請。
在最高檢第八檢察廳主辦檢察官邱景輝看來，用最小的治理成本實現最精準的風險防控是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。“公益訴訟要通過及時有效發現並糾正可能造成公益侵害危險的行政違法行為，進而督促強化對民事違法風險的行政監管。抓前端、治未病，要從出發點和落腳點兩個方面去堅持預防為主”。
檢察公益訴訟聚焦群眾身邊事，回應公共訴求，經過幾年不斷探索和發展，已經成為人民群眾美好生活的守護者。
（本報記者 陳慧娟）
