建國家公園 促生態文明

　　從2013年提出建立國家公園體制以來，我國加快推進建立自然保護地新體系。2015年，國家公園建設進入試點階段。2021年第一批5個國家公園設立，保護面積達23萬平方公里。如何高標準、高品質建設國家公園，本期特邀3位專家探討。

　　主持人：經濟日報社理論部主任、研究員 徐向梅

　　探索創新發展路徑

　　主持人：我國國家公園建設經歷了怎樣的發展階段，目前建設現狀如何？

　　蘇楊（國務院發展研究中心研究員）：從2013年黨的十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”到“中國正在建設全世界最大的國家公園體系”，是我國國家公園破土而出的九年，也是生態文明建設快速發展的九年。

　　“世界最大的國家公園體系”發端，是厚積薄發：從資源來看，作為世界十二個生物多樣性巨豐的國家之一，我國是以就地保護生物多樣性為主要功能的國家公園的沃土。對標建成“世界最大的國家公園體系”，可按標誌性文件或中央提出的目標為節點分成三個階段，這三個階段基本與我國生態文明建設同步。

　　2006年—2014年為探索階段。2006年，雲南省探索國家公園建設。2007年黨的十七大報告首次提出生態文明建設，但二者並沒有明確關聯起來。2008年，原國家林業局正式批復雲南省開展國家公園建設試點。值得一提的是，這種探路尚未涉及體制，與自然保護地相關的制度沒有發生變化，因此階段性成果也不明顯，但起到了信號作用——這條路值得嘗試。2013年，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》在“生態文明制度建設和國土空間開發保護”一節中提出“建立國家公園體制”。這說明，我國國家公園建設重在體制且是生態文明建設的重要內容。

　　2015年—2021年為試點階段。2015年1月國家發改委等13部委聯合印發《建立國家公園體制試點方案》，9月中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》。前者明確了體制建設內容和試點省、9個試點區，後者專節定位了國家公園。2017年，中央全面深化改革領導小組審議通過《建立國家公園體制總體方案》。黨的十九大報告更明確提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。在操作層面上，國家生態文明體制改革及相關的機構改革決定了這條路的“基礎設施”和“施工者”。2018年《深化黨和國家機構改革方案》提出，“組建國家林業和草原局，加挂國家公園管理局牌子”，由此實現了對自然保護地的統一管理。

　　國家公園管理局的成立，與“十三五”規劃綱要提出的“整合設立一批國家公園”和《三江源國家公園總體規劃》提出的“2020年建成國家公園”一起，使得國家公園體制建設開始落地。而《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》出臺及青海省在全國率先開展“以國家公園為主體的自然保護地體系示範省”建設，則使國家公園體制建設工作覆蓋到整個自然保護地。隨著共識形成和體制落地，這個階段的進度比試點前3年要快，建設成效從三個方面彰顯：一是加強了保護。最終形成的10個國家公園體制試點區相對既往自然保護地擴大了面積、真正從權屬上明確了邊界、加強了執法和監測，因而旗艦物種數量有了數據清晰的增長、生態系統有了遙感可見的優化。二是規範了利用。各試點區的水電站、礦山、大眾觀光旅遊設施等應關盡關，旅遊通過特許經營的方式得到了規範並拓展出真正的生態旅遊，“國家公園不是建禁區”的理念得到落實。三是改善了民生。原住居民大多通過“升級發錢”和“轉型掙錢”提高了收入，生產生活條件得到改善。牧民親身體驗了野生動物越多、自己收入越高的變化。這種市場化的生態補償與既往“數山頭”或“數人頭”而不管保護成效的補償形成了明顯對比，只有先形成利益共同體才能形成共抓大保護的生命共同體。

　　2021年，我國正式設立第一批5個國家公園：三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山，國家公園也被第三方評價為“生態文明體制改革中整體進展最快、制度改革最系統的領域”。《中共中央關於黨的百年奮鬥重大成就和歷史經驗的決議》將“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”作為重大工作成就寫入其中。按照《國家公園空間佈局方案》，未來我國應該有50個左右的國家公園。期待國家公園真正成為生態文明、美麗中國建設之路的引領者。

　　綜合效益成效顯現

　　主持人：2015年以來，我國開展國家公園體制試點，取得了怎樣的成效？

　　歐陽志雲（中國科學院生態環境研究中心主任）：建立國家公園體制是生態文明制度建設的重要內容，是解決我國自然保護地發展過程中存在的重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展存在矛盾等問題的重大舉措。自2015年以來，我國先後開展了東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、海南熱帶雨林、武夷山、神農架、普達措、錢江源、南山等10處國家公園體制試點，在體制改革、管理機制等方面取得顯著成效。

　　統一分級的管理體制初步形成。為有序推進國家公園體制改革，10個試點區都建立了國家公園協調工作領導小組統籌推進。各試點區根據自身特點，探索建立了不同管理模式，如，東北虎豹國家公園實行國家林草局代表中央直接管理模式，三江源、海南熱帶雨林、武夷山國家公園實行省政府垂直管理模式，為建立高效的管理機構進行了多樣探索。

　　自然資源管理機制進一步完善。試點區率先開展自然資源所有權劃定和確權登記，全面推進各類自然保護地整合，基本實現了一個公園、一個管理機構統一行使國家公園管理職責。同時，積極推進一園一法建設。如，青海省2017年制定《三江源國家公園條例（試行）》，福建省、海南省也先後制定並實施武夷山、海南熱帶雨林等國家公園管理條例。國家公園建設與管理有法可依，為協調自然資源管理、保護地整合、礦產資源開發退出、生態補償、社區發展等問題提供了法律依據，為推進國家公園建設與體制改革提供了保障。

　　推進保護與社區協同發展。各試點區利用多方整合的資金，完善生態補償制度，探索生態產品價值實現新模式，促進了保護與社區協同發展。採取增設公益崗位、加強集體土地統一管理、提高生態補償範圍和標準、改善生產生活設施、開展特許經營等措施，探索生態產品價值實現途徑，帶動社區發展，實現了對當地居民和森工企業職工的安置。如，三江源試點區實施“五個一批”模式，將草原保護與精準扶貧對接，設立生態管護崗位，園區17211戶牧民“一戶一崗”全覆蓋，年均獲得生態保護補償2.16萬元。武夷山國家公園提高國家公園範圍內公益林補償標準，對主景區內集體山林實行“兩權分離”管理，所有權歸村民，使用管理權歸國家公園管理機構，對林權所有者實行補償，引導茶農開展生態茶園改造，建設混交茶園270公頃，促進茶農持續穩定增收。普達措試點區通過社區參與式生態旅遊，每年從遊憩收入提取生態補償資金，按照“每人平均+戶均”的方式，分區分級實施補償，建立教育資助制度，村民受教育程度大幅提升。各類生態補償措施的實施有效緩解了保護與社區發展之間的矛盾，既增加了居民收入，又提高了自然資源保護成效。

　　科技支撐持續加強。為加強國家公園科技支撐，國家林草局與中國科學院聯合建立了國家公園研究院，各試點公園建立或共建國家公園科研機構20多個，匯聚了一批多學科領域專家，形成強大智力支援。部分最新科研成果已應用於公園的保護與管理工作，為國家公園監測、生物多樣性保護、生態系統恢復提供了有力支撐。如，東北虎豹國家公園“天地空”一體化監測系統，2019年至2021年共拍攝視頻超過700萬條，其中東北虎豹視頻超過2萬條，識別出黃牛散放與虎豹活動高度重疊的8個區域，為保護巡護提供了大數據支撐。

　　自然生態保護成效初顯。各試點區通過綜合科學考察或主要保護對象專項調查，大力提升了資訊化、智慧化水準，全方位、立體式的監測巡護體系初步建立。通過專項保護行動對試點區違法行為開展聯合執法；堅持自然恢復為主，針對生態系統退化和破壞的類型和程度，採取必要輔助措施修復。各試點區自然資源和人類活動監管能力有效提升，自然生態系統品質持續提升，藏羚羊、大熊貓、東北虎等重點保護物種棲息地得到恢復，種群數量有所增加。

　　國家公園理念深入人心。各試點區通過國家公園官網、微博等渠道宣傳生態文明思想，及時回應社會關切問題，極大提高了國家公園的社會關注度。通過建立國家公園自然教育基地，自然環境教育規模有序擴大，國家公園的全民公益性得以體現。試點以來，社會各界參與志願服務逾萬人次，生態文明理念廣為傳播。

　　加快提升治理能力

　　主持人：結合試點工作經驗，談談未來我國國家公園管理體制機制完善和創新建設應從哪些方面重點推進。

　　楊銳（清華大學國家公園研究院院長）：我國國家公園建設應形成具有中國特色的現代化治理體系。治理體系的構建原則是“以我為主，開放吸收”，同時堅持“生態保護第一、國家代表性、全民公益性”三大理念。與美國等國家公園的自然保護和全民遊憩機會提供的“雙目標”不同，我國國家公園“生態保護第一”的理念是在生態文明歷史時期，面對低效的自然保護局面、破碎化的保護地空間佈局，以及“九龍治水”的管理體制，做出的重要決策，旨在從根本上扭轉自然保護的被動局面。

　　未來國家公園建設應在確保生態系統完整性和原真性保護的前提下，進一步探索走出“人與天諧，天人共美”的道路。治理的關鍵路徑可以概括為“中央事權、上下協同”“財政專戶、多元補充”“一園一策、園警執法”“地權包容、統規統管”“社區共治、人融自然”，以實現國家公園治理體系與治理能力的現代化。

　　改革優化行政體制方面，應構建主體明確、責任清晰、相互配合、央省協同的運作機制，結合《全民所有自然資源資產所有權委託代理機制試點方案》，明確國家公園內全民所有自然資源資產所有權履行主體，因地制宜進一步明晰國家公園央地事權劃分，深入調研國家公園內各種權利權益關係及其影響，創新權責明確、上下協同、多方參與的高效治理體制。

　　建立完善財政制度方面，依據央地事權劃定財權，在中央和省兩個層面設立國家公園財政專戶，將不同渠道的國家公園政府資金統籌調配，實現一個進口、一個出口。國家公園的財政投入應以日常管理、保護監測和能力建設為主要方向，嚴控工程建設項目全過程，確保基礎建設投資發揮現代化綜合管理作用。國家公園作為全民公益事業，應鼓勵公眾、社會組織和企業的資金支援，同時創新綠色投融資機制、完善特許經營制度，作為財政資金的多元補充。

　　強化實化立法執法方面，應立足我國自然保護地建設實際，高品質謀劃立法工作，加快推進《國家公園法》《自然保護地法》的立法進程，同時充分考慮各地區域條件差異性，在《國家公園法》框架內，為每一單體國家公園制定管理條例或實施細則，實現真正意義上的“一園一策”。執法隊伍建設與立法同等重要，國家公園園警制度是國際上普遍採用的執法制度，很多園警不僅能保證法律有效執行，也具備生物學、社會學等專業背景。我國國家公園應加快探索建立相關執法制度。

　　創新落實土地管理政策方面，面對我國獨有的差異化複雜地權現狀，如果在國家公園內排除集體土地，不僅會讓東部、南部省份很難有機會建立國家公園，也會對生物多樣性保護造成重大損失。建議採用贖買、保護地役權、保護協議等多種適用性政策，將有價值的集體所有土地納入國家公園範圍。統一規劃和管理、允許與保護目標相容的土地利用形式，是將集體土地納入國家公園的兩個前提。

　　社區治理方面，國家公園體制試點以來，以三江源為代表的試點區創造性地提出了“一戶一崗”等社區參與保護政策，幫助當地百姓從生態保護中受益。因此，我們有條件、有可能在國家公園實現“社區共治，人融自然”，即在“生態保護第一”的前提下，不排斥環境容量範圍內的社區居民，也不需要對國家公園內的居民實行大規模的、強制性搬遷，而是在法律、制度和技術等方面，創造出國家公園內人與自然和諧共存的局面。 （本文來源：經濟日報 ）