以體制機制創新推進新型城鎮化建設

　　截至2021年底，按城鎮常住人口計算，我國的平均城鎮化率已達到64.7%，城鄉融合發展更進一步。但與發達國家的城鎮化水準相比，我國的城鎮化建設還有較大潛力。同時也要看到，我國已進入城鎮化中後期階段，城鎮化的潛力更多體現在那些發展不是很充分的地區，尤其是那些已經具備一定基礎且具有較大增長潛力的中小城市和縣城。當前我國共有1472個縣和394個縣級市，合計約佔行政區劃數量的65%。2021年底，縣城常住人口約1.6億人，縣級市城區常住人口約0.9億人，合計約2.5億人，約佔全國城鎮常住人口的27%。同時，在近5億的農村人口中，仍有較大部分居住在縣域內的鄉村地區。在大城市普遍面臨承載能力趨於飽和的背景下，要進一步挖掘城鎮化潛力，亟須增強縣城綜合承載能力，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要，發揮縣城連接城市、服務鄉村的作用，提升縣城對鄉村的輻射帶動能力，從而提升農村地區收入水準，推進城鄉協調發展和人民共同富裕。日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，明確了縣城在新型城鎮化建設中的定位和目標，並提出要以縣域為基本單元推進城鄉融合發展。

　　我國人口向城市，尤其是向大城市遷移和集聚仍是大趨勢，這意味著農民進城並不一定選擇縣城。因此，要確保以縣城為重要載體的城鎮化建設能夠深入推進，關鍵要在優勢產業發展、市政設施建設、公共服務供給等方面下功夫，通過體制機制創新解決好“誰來建”和“怎麼建”的問題，持續提升縣城的承載力和吸引力。

　　大力發展縣城的優勢產業，確保“農民進城有飯吃”。人口遷徙和流動實際上是每個人或家庭用腳投票的結果，首先就是對就業機會和收入水準的考慮。無論是吸引外出務工人員回本地就業，還是吸引農民進城，都要依託產業創造就業崗位。對廣大縣城而言，應重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，統籌培育本地產業和承接外部產業轉移，增強縣城的產業支撐能力和就業吸納能力。例如，可培育農產品加工業集群，發展農資供應、技術整合、倉儲物流、農產品行銷等農業生產性服務業，發展物流中心和專業市場，打造工業品和農產品分撥轉机地。

　　強化縣城的公共服務供給並保障進城落戶農民的合法權益，讓農民願意落戶縣城。農民是否願意到縣城落戶，包含對教育、醫療、生活成本等因素的考慮。要提高縣城的吸引力，就要確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務，保障農民工等非戶籍常住人口能夠均等享有教育、醫療、住房保障等基本公共服務。同時，還要依法保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支援其依法自願有償轉讓上述權益。這樣既有利於要素的更充分流動和配置，也可以降低農民的選擇風險，更多地從城鎮化中獲益。

　　健全農業轉移人口市民化機制，形成“縣城願意接收農民落戶”的激勵機制。各地要落實取消縣城落戶限制政策，確保穩定就業生活的外來人口與本地農業轉移人口落戶一視同仁。同時，加快建立健全省以下財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制，建立健全省以下城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。針對那些吸納農業轉移人口多、人口凈流入的縣城，可專項安排與進城落戶人口數量相適應的新增建設用地計劃指標，滿足農民進城就業落戶所需。對那些因資源稟賦出現人口流出的縣城，多出的建設用地可以及時復墾為耕地。

　　以完善市政設施體系為重點，解決好“建什麼”的問題。推進縣城建設的根本出發點是增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展品質，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要。目前，部分縣城由於前期規划水平不高，投入相對不足，發展總體滯後，現有基礎設施、產業配套、公共服務等綜合承載能力與其作為城鎮化重要載體的使命不匹配、有差距，存在不少短板弱項。因此，要以完善市政交通設施、提高縣城與周邊大中城市互聯互通水準、健全防洪排澇設施、增強防災減災能力、加強老化管網改造、推動老舊小區改造、推進數字化改造等為重點，不斷夯實縣城運作的基礎支撐，提升其承載能力。

　　創新投融資機制，解決好“建設用錢從哪來”的問題。可根據項目屬性和收益，合理謀劃投融資方案。對公益性項目，加強地方財政資金投入，其中符合條件的項目可通過中央預算內投資和地方政府專項債券予以支援；對準公益性項目和經營性項目，鼓勵銀行業金融機構特別是政策性金融機構增加中長期貸款投放。同時，引導社會資金參與縣城建設，規範推廣政府和社會資本合作模式，鼓勵中央企業等參與縣城建設。

　　總之，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，關鍵在於加快破解縣城建設的重點難點問題，通過不斷完善人口、資金、土地等體制機制，培育發展優勢產業，穩定擴大就業崗位，完善市政公用設施和產業配套設施，夯實縣城運作基礎支撐，持續提升縣城的承載力和吸引力，進一步提高我國城鎮化水準。