工傷認定，到底誰說了算？如何從制度上破解怪圈？
社保行政部門反覆不予認定工傷又被法院反覆撤銷
工傷認定，到底誰說了算？
● 根據法律規定，法院不能直接代替行政機關作出具體行政行為。那麼，此案中黃亞超可能會陷入“行政機關認定——訴訟——再次認定——再次訴訟”的怪圈之中，事情始終難以解決
● 我國之所以存在工傷行政認定程式和行政訴訟程式迴圈往復的現象，是因為司法裁判和行政認定遵循不同的標準。法院認為工傷認定屬於行政職權的範圍，因此行政認定才是終局認定，再加上司法裁判在此問題上採用合法性審查模式，只能要求行政機關重新作出認定
● 建議由國務院社保行政部門聯合最高人民法院對工傷認定實踐中的爭議問題統一適用規範，或者修改行政訴訟法相關規定，針對工傷認定問題作出特別規定，賦予審判機關要求社保行政部門不得作出相同決定的權力
□ 本報記者 陳磊
兒子墜亡15個月後，黃亞超仍然沒有等來社保行政部門的一紙工傷認定決定。去年7月至今年7月，社保行政部門兩次作出不予認定工傷決定書，兩次被法院撤銷。今年8月，社保行政部門第三次作出不予認定工傷決定書，黃亞超繼續向法院提起訴訟，9月6日，法院開庭審理了此案。
讓黃亞超困惑的是，即使相信法院會支援他的訴訟請求，第三次撤銷不予認定工傷決定書，社保行政部門仍然不認定他兒子墜亡屬於工傷怎麼辦？
《法治日報》記者根據公開資訊梳理，黃亞超的經歷並非個案。近年來，社保行政部門反覆作出不予工傷認定的決定又被法院反覆撤銷的案例時有發生。
受訪專家認為，實踐中，工傷行政認定程式和行政訴訟程式迴圈往復現象的發生，原因在於司法裁判和行政認定遵循了不同的標準。司法裁判傾向於保護勞動者權益而較為寬鬆把握工傷認定的內涵，社保行政部門傾向於嚴格把握工傷認定的標準。其背後則是我國工傷保險相關規範本身的模糊導致各方對規範的理解出現分歧。
受訪專家建議，解決問題的思路，可由國務院社保行政部門聯合最高人民法院對工傷認定實踐中的爭議問題統一適用規範，或者修改行政訴訟法相關規定，針對工傷認定問題作出特別規定，賦予審判機關要求社保行政部門不得作出相同決定的權力，減少來回反覆的現象。
上班期間去廁所時墜亡
申請工傷認定難以如願
根據法院查明的事實，黃亞超的兒子黃家琪，生前是河南丹尼斯百貨有限公司平頂山淩雲分公司(以下簡稱丹尼斯)的一名安管員，去年6月25日墜亡。
當天16時25分，值崗的黃家琪在單位微信工作群裏說：“三樓需要替崗。”一分鐘後，其同事過來替崗並問他是否要去衛生間，他說“是”。16時26分左右，黃家琪從三樓下樓。16時30分左右，其被發現從大樓側面的消防通道上墜落身亡。
黃家琪的行走路線上共有4個男廁所。其工作的丹尼斯辦公區為一至三樓，內部只有二樓有男廁所。丹尼斯內部工作人員證實：內部這個廁所並不能完全滿足需要，其他工作人員也會去丹尼斯外部上廁所。而黃家琪墜亡前的消防樓梯可以通往五樓一家影院的廁所。
事發後，丹尼斯向社保行政部門申請工傷認定。去年7月13日，社保行政部門作出《不予認定工傷決定書》，其主要理由是黃家琪最後墜亡的樓梯已不在丹尼斯的區域。黃亞超夫婦提起行政訴訟。去年11月9日，法院判決認為社保行政部門認定錯誤，撤銷了其認定，責令其重新作出認定。雙方未上訴，該判決已生效。
黃亞超說：“當時孩子走了，覺得天都塌了，還作出不予認定(工傷)，我們兩口子覺得沒有活路了。當法院判決書下達的時候，才覺得心裏終於松了一口氣。”
讓黃亞超沒有想到的是，去年12月，社保行政部門再次作出《不予認定工傷決定書》。對此難以理解的夫妻倆再次提起訴訟。今年5月，法院又一次撤銷社保行政部門的認定，責令其重新作出行政行為。這一次，社保行政部門提起了上訴。今年6月，二審法院維持原判。
今年8月，他等到了社保行政部門第三次作出的《不予認定工傷決定書》。夫妻倆無奈再次提起訴訟。9月6日，法院開庭審理了此案，但沒有當庭作出判決。
黃亞超對本輪訴訟的結果很樂觀，但讓他困惑的是，法院如果再次撤銷《不予認定工傷決定書》，社保行政部門再次作出同樣的認定怎麼辦？
同樣困惑的還有黃亞超的委託代理人。他說，根據法律規定，法院不能直接代替行政機關作出具體行政行為。那麼，此案中黃亞超可能會陷入“行政機關認定——訴訟——再次認定——再次訴訟”的怪圈之中，事情始終難以解決。
行政司法遵循標準不同
認定工傷增加基金負擔
現實中，和黃亞超有同樣遭遇的人並不少。
2012年5月，湖南省長沙市一名環衛工人在上班時間因病死亡，當地社保行政部門不認定環衛工人為工傷，其家屬不服，訴至法院。當地法院先後3次判決撤銷社保行政部門的決定，要求其重新作出認定，但社保行政部門均作出不予認定工傷決定。當地社保行政部門2015年11月第四次作出不予認定工傷決定後，其家屬沒有再提起行政訴訟。
2016年5月，福建省南平市一家醫院的職工在工作崗位上突發疾病，在醫院次日判定其腦死亡後，家屬堅持治療，但經過數天也未挽回其生命。由於認為其發病後死亡時間超過48小時，當地社保行政部門不予認定工傷。家屬提起訴訟，法院判決撤銷社保行政部門《不予認定決定書》。在未提供新證據的情況下，當地社保行政部門再次作出相同決定，同樣被法院再次撤銷。但隨後當地社保行政部門又一次作出相同決定。
除此之外，安徽、山東等地都曾有類似案例發生。
“一是對規範的理解不同，二是社保基金監管的壓力。”中國政法大學民商經濟法學院教授、社會法研究所所長婁宇認為，我國之所以存在工傷行政認定程式和行政訴訟程式迴圈往復的現象，是因為司法裁判和行政認定遵循不同的標準。法院認為工傷認定屬於行政職權的範圍，因此行政認定才是終局認定，再加上司法裁判在此問題上採用合法性審查模式，只能要求行政機關重新作出認定。
中央財經大學法學院副教授李海明解釋說，工傷認定的結果對工傷保險基金的影響巨大，比如寬鬆的工傷認定會增加工傷保險基金的負擔，因此，社保行政部門傾向於嚴格把握工傷認定的標準，而法院更容易接受保護職工的觀念，會較為寬鬆地把握工傷的內涵，“這不僅在少數案例中如此，不少普通案例中也有此差異”。
中國社科院法學研究所社會法室副主任王天玉認為，從客觀上看，引發爭議的案件事實本身就存在規範適用上的分歧，即法院和社保行政部門對《工傷保險條例》的規定理解不同——傷害是否發生在工作時間、工作地點及是否基於工作原因，“由於《工傷保險條例》的規定並不明確，這是現實中很多案例出現爭議的規範根源”。
在王天玉看來，工傷保險基金監管的壓力，也成為社保行政部門嚴格把握工傷認定標準的考慮原因。
完善工傷的定義和類型
聯合出臺相關司法解釋
該如何從制度上破解這一怪圈？
李海明的建議是，社會保險法上的行為本來與一般行政行為相比有其特殊性。解決問題的出路在於，應該由行政與司法部門就具體情形的解釋進行高層次協調，完善工傷的定義和類型才是關鍵。
王天玉對此持同樣看法。他認為，針對工傷認定實踐中一些容易引發爭議的焦點問題，由行政部門與司法機關在國家層面達成共識，聯合出臺相關問題的司法解釋，既能解決《工傷保險條例》相關條款的適用問題，又能為基層社保行政部門提供指引，還能在勞動者權益保護與工傷保險基金監管之間達成平衡。
工傷認定如何走向終局也是問題的一大關鍵。
行政訴訟法第七十一條規定，人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。
在工傷認定實踐中發生的少數案例顯示，此條規定難以保障工傷認定走向終局。
婁宇認為，在工傷認定案件中，法院撤銷行政機關的認定，發回要求重新作出認定的理由一般是法律適用錯誤，但是並不會為行政機關指明應當適用哪一條法律條款，行政機構可以換一條法律再一次作出不予認定的決定；同時，司法機關對案件事實的判斷僅限于行政機關已經查明的範圍，行政機關未提供的事實判斷，法院也不會主動查明和作出指引。因此，司法機關更像是在監督行政機關的認定行為，為當事人提供的救濟手段有限。
在婁宇看來，行政機關和司法機關有著不同的價值追求，統一二者的職權和判斷標準不利於權力的分立和平衡，建議在尊重行政訴訟法相關規定的基礎上，賦予行政機關的終局認定權。可以考慮在法院要求重新認定若干次之後，行政機關的認定就是終局認定，減少來回反覆的現象。
王天玉認為，“司法是維護社會公平正義的最後一道防線”，對於行政機關以同一的事實和理由多次作出與原行政行為基本相同的行政行為時，應該將工傷認定的終局認定權轉移至司法機關，由其作出終局裁定。
