生態環境損害懲罰性賠償：好制度如何才能穩妥落地？
民法典第1232條在法律層面明確了生態環境損害懲罰性賠償制度。但是，有關懲罰性賠償是否適用於生態環境民事公益訴訟，法學界存有爭議，國家層面也未有明確立法。在此“困境”下，檢察機關如何探索、運用生態環境損害懲罰性賠償制度？如何確定賠償金額，既凸顯懲罰的威懾意義，又保證懲罰處於合理範疇？
委託專業機構進行評估並出具專家意見，就懲罰性賠償金的認定與法院密切溝通，懷揣兒時在溝渠裏玩耍的美好回憶向被告人釋法說理……當非法傾倒化工廢水的被告人李某某表示認罪認罰，願意承擔懲罰性賠償責任，並盡最大努力賠償生態環境損害時，山東省昌邑市檢察院第四檢察部主任王海濤覺得一切的辛苦都是值得的。
生態環境保護是國家治理的重大和關鍵問題，不僅事關黨的使命宗旨，也最普惠民生福祉。習近平總書記特別強調，“要著力推動生態環境保護，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”。
自2021年1月1日起施行的民法典，專門在侵權責任編環境污染和生態破壞責任章第1232條規定了生態環境損害懲罰性賠償制度，充分彰顯了用法治思維和法治方式解決“環境違法成本低、生態修複國家埋單”老大難問題的決心，具有鮮明的中國特色、實踐特色、時代特色。該制度的確立，對生態環境檢察工作既是機遇，更是挑戰。
在立法供給不足、司法實踐存在爭議的現實面前，檢察機關在踐行生態環境損害懲罰性賠償制度方面有著怎樣的探索實踐，又有哪些辦案啟示？記者進行了深入探訪。
民事公益訴訟懲罰性賠償寫入全國生態安全領域首部綜合性地方法規
“天蒼蒼，野茫茫，風吹草低見牛羊。”作為祖國的北大門，內蒙古自治區橫跨“三北”(西北、華北及東北)，是我國北方面積最大、種類最全的生態功能區。
生態環境事關民生福祉，綠水青山離不開法治護航。2023年7月31日，內蒙古自治區十四屆人大常委會第五次會議審議通過了《內蒙古自治區建設我國北方重要生態安全屏障促進條例》(下稱《條例》)，以地方立法的形式推進人與自然和諧共生。
尤其值得一提的是，在保障措施方面，《條例》第95條明確規定，“人民檢察院應當督促、支援法律規定的其他國家機關對破壞生態環境和自然資源行為提起損害賠償訴訟。人民檢察院依法提起環境民事公益訴訟，可以提起懲罰性賠償訴訟請求。”
“建設我國北方重要生態安全屏障，是習近平總書記給內蒙古部署的五大任務之一。完成這個重大任務，離不開司法保障，也離不開檢察公益訴訟制度職能作用的發揮。”內蒙古自治區人大常委、人大法制委員會副主任委員鄭錦春告訴記者，在《條例》草案徵求意見期間，自治區人大聽取了自治區部分基層和市級檢察院意見，徵求了自治區檢察院檢察長李永君和分管副檢察長的意見。在調研、論證、修改完善、審議等環節，他們一直與最高檢第八檢察廳保持密切聯繫，從順應立法完善和司法改革方向等層面徵求意見建議。“《條例》第95條兩款內容採納了最高檢第八檢察廳提出的建議，充分發揮檢察公益訴訟督促之訴、協同之訴的作用，體現檢察機關對生態環境保護的法治價值導向。”鄭錦春說。
“《條例》提出檢察機關依法提起環境民事公益訴訟可以提起懲罰性賠償訴訟請求，具有創設規則和司法價值引領意義！”最高檢第八檢察廳副廳長邱景輝對後續的落地落實、複製推廣充滿期待。
《條例》第95條的立法依據是什麼？對此，邱景輝分析指出，習近平總書記在黨的十八屆四中全會上作關於《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明時強調“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”“這項改革可以從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制等入手”，修改後的民事訴訟法第58條第2款規定了檢察機關支援法律規定的機關、組織提起相關訴訟的規定，同時，結合加強生態環境和資源保護領域檢察公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟銜接協同的司法需求，《條例》明確提出建立督促、支援起訴制度，有利於更好地貫徹落實總書記和黨中央關於檢察公益訴訟制度和生態環境損害賠償制度的改革部署，能夠增強生態環境保護執法司法合力。
邱景輝進一步解釋道，《法治中國建設規劃(2020—2025年)》明確指出，“完善公益訴訟法律制度，探索建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度”。民法典第1232條僅規定生態環境被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償，最高人民法院出臺的《關於審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》(下稱《解釋》)也只明確國家規定的機關或者法律規定的組織作為被侵權人代表請求判令侵權人承擔懲罰性賠償責任的可以參照處理，並未明確檢察機關相關履職的“法定身份”。為補強法律供給，解決適用爭議，內蒙古地方立法先行先試，將為國家層面立法完善積累經驗。
“《條例》為公益訴訟檢察相關履職帶來了更大‘底氣’。”內蒙古自治區檢察院第八檢察部主任張雲龍認為，《條例》第95條既是對檢察機關公益訴訟“權利”的明確，更是對檢察機關督促和支援起訴“義務”的要求，為內蒙古檢察公益訴訟自身發展和助力我國北方重要生態安全屏障建設提供了更為深入更為具體的地方立法遵循。
在探索中前行，在實踐中發展
“生態環境損害具有累積性、潛伏性、緩發性、公害性等特點，生態環境領域違法成本低問題突出。”接受記者採訪的專家、檢察官一致表示，依法提高環境違法成本，嚴懲生態環境違法行為，讓惡意侵權人承擔超出實際損害數額的賠償，發揮法律懲罰、震懾、預防的功能顯得尤為迫切。
事實上，民法典頒布實施以來，有關懲罰性賠償是否適用於生態環境民事公益訴訟的理論探討，法學界一直存有爭議。支援者認為，檢察機關作為公共利益的“守護者”，在履行公益訴訟檢察職能時提出懲罰性賠償的訴訟請求為應有之義。質疑者則認為，懲罰性賠償雖然有著積極的功能，但生態修復責任與懲罰性賠償一旦並用可能違反比例原則，加重企業負擔，可能有引起濫訴的風險。
那麼，檢察司法辦案中是如何探索、運用生態環境損害懲罰性賠償制度的呢？
今年8月15日，是首個全國生態日。這一天，最高法、最高檢聯合發佈了一批生態環境保護檢察公益訴訟典型案例。記者注意到，作為十起典型案例之一的“山東濰坊昌邑市人民檢察院訴李某某環境污染刑事附帶民事公益訴訟案”便是一起涉生態環境懲罰性賠償的典型案例。
作為案件承辦人，昌邑市檢察院第四檢察部主任王海濤向記者坦言，該案辦理初期，並沒有考慮適用懲罰性賠償，“案發後，李某某花費6萬餘元，委託專業公司對危險廢物排放口附近的11.28噸危險廢物進行了處置。經濰坊市生態環境局昌邑分局鑒定，水質符合規定的標準。”
為了推動該案高質效辦理，最大限度修復生態環境，昌邑市檢察院委託山東大學生態環境損害鑒定研究院專家對該案的生態環境損害情況進行專業評估。山東大學生態文明與環境資源法治研究中心主任、法學院教授張式軍評估認為，因該案中的危險廢物會隨著河水流動流入渤海，造成生態環境功能不可逆轉的損失，李某某處置的危險廢物只局限在排污口附近的污染河床，並未進行全流域修復。同時，他認為，李某某污染環境、破壞生態的行為違反了法律規定，在主觀上具有故意，且侵權行為造成嚴重後果，符合生態環境侵權懲罰性賠償責任的適用要件。
“如何將法律條文落實到實踐、做到良法善治，是能動履職還是就案辦案，我們當時非常糾結。”王海濤回憶道，內部討論案件時，有人提出就案辦案不會出錯，檢察官不會擔責，但院領導認為越是有爭議的地方，越要凸顯檢察人員能力素質與使命擔當。最終，在張式軍教授的指導下，法學理論、司法辦案與專業領域知識實現了有機融合，檢察機關果斷對李某某提起懲罰性賠償訴訟請求。
就懲罰性賠償事宜，王海濤耐心地對李某某進行了釋法說理，列舉其行為的主觀過錯、損害行為及損害後果的相關證據。作為一名土生土長的昌邑人，王海濤還與李某某共同回憶小時候在清澈河水中釣魚、捉蝦、游泳的情形，這令李某某內心受到極大觸動。李某某表示，願意承擔懲罰性賠償責任，並盡最大努力賠償生態環境損害。
2023年2月16日，昌邑市法院作出刑事附帶民事判決，認定李某某構成污染環境罪，鋻於其具有認罪認罰、賠償損失、承擔懲罰性賠償金等情節，依法對其從輕處罰，判處有期徒刑三年，緩刑五年，並處罰金18萬元，並支援了附帶民事公益訴訟的全部訴訟請求。目前，該判決已生效。
與行政機關、法院建立溝通協作機制，凝聚懲罰性賠償制度適用共識；創新替代性修復機制，審慎提出認購“碳匯”替代生態損害懲罰性賠償；採取“懲罰性賠償+司法確認”的方式，通過向當事人釋法說理，讓其自願承擔責任，確保生效裁判落到實處……民法典正式提出生態環境損害懲罰性賠償制度後，身處全國首批入選的國家生態文明試驗區，貴州檢察機關公益訴訟檢察部門圍繞生態環境領域民事公益訴訟懲罰性賠償工作進行積極探索，促進提高生態環境領域民事公益訴訟懲罰性賠償的執行率，使生態環境修復責任得以真正落實。
2021年7月，貴州省畢節市檢察院在辦理某公司破壞生態環境民事公益訴訟案時，發現該公司佔用耕地修建炸藥庫，對耕地造成了永久性的破壞。通過查詢該公司的“基礎信用報告”，該院發現該公司有多項環境污染和生態破壞的行政處罰記錄，證實其主觀惡性大，後果嚴重，僅讓其賠償生態資源損失，不足以體現懲罰、震懾、預防作用。
2021年9月，畢節市檢察院專門舉行公開聽證，邀請人大代表、政協委員、人民監督員、行政執法人員、企業代表等參加併發表意見。聽證員一致認為，涉案公司應承擔生態修復責任並賠償生態功能損失費、繳納懲罰性賠償金，同意檢察機關提起民事公益訴訟。
“上述案件辦理時，最高法《解釋》並未出臺，關於懲罰性賠償金的計算基數、計算方法等沒有明確規定，確定賠償金額成為案件辦理的最大難題。”貴州省檢察院第八檢察部主任肖俊告訴記者。
經諮詢專家意見，畢節市檢察院與法院溝通協作，綜合考量違法公司主觀過錯、損害後果、生態修復成本、地方經濟水準、違法行為人的生態修復意願、履行能力等因素，向法院提出懲罰性賠償的訴訟請求，並與法院一起向違法公司釋法說理，促使其全部同意檢察機關訴訟請求，並及時全面履行到位。
“懲罰性賠償不能成為‘一紙空文’！”肖俊表示，《解釋》施行後，明確懲罰性賠償數額，應當以生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失數額作為計算基數，且一般不超過兩倍。有了計算基數和標準，在法律適用過程中還要考慮過錯與責任相一致的原則。民法典實施後，貴州省檢察院陸續指導全省檢察機關探索辦理了65件生態環境民事公益訴訟懲罰性賠償案件，涉及金額200余萬元，均獲得法院支援。截至目前，大部分已執行到位。
懲罰性賠償助力守護“世界屋脊”
青藏高原是世界屋脊、亞洲水塔，是地球第三極，生態保護地位特殊，立法意義重大。青藏高原生態保護法自今年9月1日起施行。
作為青藏高原與長江中下游平原的過渡地帶，四川省的生態環境品質與青藏高原生態環境品質密切相關。
四川省阿壩藏族羌族自治州位於青藏高原東南緣，轄區內的若爾蓋濕地是長江、黃河上游的重要水源涵養地，也是青藏高原的重要碳庫，是世界上面積最大、保存最完好的高原泥炭沼澤濕地。近年來，個別不法分子利欲熏心，盜挖泥炭牟取暴利，給高原生態環境造成了不可估量的損失。
2021年11月至12月，楊某某等6人在若爾蓋縣、紅原縣分批盜挖泥炭1600余立方米。今年3月，阿壩州檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，要求6人承擔恢復地表及植被覆蓋責任，並賠償生態環境侵權懲罰性賠償金、鑒定費。“鋻於6人的行為已經被法院認定構成破壞環境資源保護犯罪，符合《解釋》第7條第1項對於破壞生態‘故意’的認定，且盜挖泥炭行為造成了無法修復的永久性損害，結合侵權行為地位於若爾蓋濕地的特殊生態區位，檢察機關以生態環境功能永久性損害造成的損失數額作為計算基數，提起了一倍的懲罰性賠償要求。”四川省檢察院第八檢察部副主任鄧迎輝說。
“生態環境損害懲罰性賠償制度體現了‘最嚴’的法治態度。”邱景輝表示，通過上述案件的辦理，可以有力震懾進而預防破壞生態環境違法犯罪衝動，也宣示了生態保護與公益修復的極端重要性，是保護青藏高原生態環境和自然資源的成功實踐。
青海省作為青藏高原的重要組成部分，其境內的三江源被譽為“中華水塔”。“青海省檢察機關要以青藏高原生態保護法的頒佈施行為契機，依法懲治破壞環境資源犯罪，積極開展生態環境領域公益訴訟檢察工作，深入推進三江源地區、環青海湖區域、祁連山南麓青海片區生態環境公益訴訟巡迴檢察，為守護中華民族永續發展的生態根基作出檢察貢獻。”青海省檢察院黨組書記、檢察長查慶九表示。
2021年8月2日，馬某某駕駛越野車行駛至青海省門源回族自治縣崗青公路223公里處時，衝進路南的綠化林帶內，碾壓損壞100棵青海雲杉和部分網圍欄網片、圍桿。2022年1月4日，門源縣檢察院向法院提起刑事附帶民事公益訴訟，請求依法追究馬某某刑事責任，判令馬某某補栽100棵青海雲杉、修復網圍欄，承擔被毀壞青海雲杉價值一倍的懲罰性賠償金2.9萬餘元。其中，1萬元上繳國庫，1.9萬餘元由馬某某採取勞務代償方式履行，即完成100個工作日的公益林管護任務。法院審理後，支援了檢察機關全部訴訟請求。
“馬某某被依法判處有期徒刑十個月，緩刑一年，同時通過恢復原狀、繳納懲罰性賠償金和勞務代償的多元方式承擔了民事侵權責任，起到了刑事打擊震懾、民事懲罰賠償、勞務替代履行、生態修復治理的多重治理效果。”青海省檢察院第七檢察部主任劉建志表示。
頂層設計亟待完善 推動懲罰性賠償制度行穩致遠
2022年9月，最高檢以生態環境領域公益訴訟為主題制發第四十批指導性案例。其中，檢例第164號“江西省浮梁縣人民檢察院訴A化工集團有限公司污染環境民事公益訴訟案”，是民法典實施後適用生態環境損害懲罰性賠償制度第一案。法院判決，涉案A公司以環境服務功能損失的三倍承擔環境侵權懲罰性賠償金17.1萬餘元。
第一屆全國檢察機關公益訴訟檢察業務競賽標兵、浙江省溫州市檢察院第六檢察部幹警李歡歡對生態環境損害懲罰性賠償制度的運用格外關注。李歡歡在深入剖析該案時表示，懲罰性賠償的嚴厲性高於一般損害賠償責任，民法典和《解釋》的相關規定對其在環境侵權領域適用進行了嚴格限制，應同時滿足以下幾個要件——
一是主觀要件，要求侵權人存在污染環境、破壞生態的故意。根據侵權人的職業經歷、專業背景或者經營範圍，因同一或者同類行為受到行政處罰或者刑事追究的情況，以及污染物的種類，污染環境、破壞生態行為的方式等因素綜合判斷。即環境侵權主體存在嚴重過錯，排除了重大過失。
二是行為要件，要求行為上具有違法性。為限縮懲罰性賠償的適用，民法典使用了“違反法律規定”一詞，區別於其他條文中“違反國家規定”的表述。前者較之後者的範圍，不包含政策意義上的規定、沒有直接法律效力的技術規範等。若行為本身符合法律規定，即便造成環境損害後果，則仍要排除適用。
三是結果要件，要求結果上具備嚴重性。一般根據污染環境、破壞生態行為的持續時間、地域範圍，造成環境污染、生態破壞的範圍和程度，以及造成的社會影響等因素綜合判斷。對於造成難以恢復或永久性的損害，或者恢復週期特別長的以及行為人違法獲利較大的案件，可認定為嚴重後果。
“以上要件在個案適用中須同時滿足，檢法機關嚴格把握，防止懲罰性賠償制度的濫用。”李歡歡指出。
“生態環境損害懲罰性賠償制度能否得到實際運用，關鍵在於賠償基數如何確定，而計算賠償基數的前提是確定生態環境損失。民法典第1235條將生態環境損失概括為兩種類型：生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失。”鄧迎輝指出，上述兩種類型的損失都是基於生態環境服務功能來評價的，目前，面臨著與之相關的兩個問題：一是具化生態環境服務功能缺乏指引規範。生態環境服務功能具體包括哪些項目，目前尚無規範性文件予以明確。如，生態環境人文關懷功能能否納入。“我認為應當納入，理由是生態環境不僅是人類賴以生存發展的物質基礎，它還寄託著人們的情感，承載著人們的鄉愁，也是人類的精神家園。為明確生態環境服務功能具體項目，建議國家有關部門出臺相應的參考指南。”二是量化生態環境服務功能的價值缺乏標準。如，從最高法今年發佈的指導性案例“王某某生態破壞民事公益訴訟案”可以發現，該案雖然可以認定非法採礦行為造成山體破壞和植被毀壞，導致哺乳動物過境受到嚴重影響，但因沒有相關量化標準而無法計算哺乳動物棲息地服務價值損失。面對此類損失金額難以量化計算的情況，檢察機關經綜合考慮，提出可以按照其他生態環境損失總和的1%酌定計算，該部分訴訟請求經過專家論證得到了法院判決支援。“因此，建議在量化標準尚未建立的情況下，先把實踐探索的經驗做法予以制度化推廣。”
李歡歡發現，生態環境損害懲罰性賠償金的管理和使用，各地做法不一。“有的交給政府財政部門，有的交給環境資源主管部門，有的由法院、檢察院共同管理，有的則由地方黨委政法委統籌管理等，不同做法因賠償金歸屬不同，流程審批複雜、收支監管不到位等問題逐漸顯現。”李歡歡建議從國家層面出臺有關生態環境領域賠償金的統一使用管理規範，即通過探索設置專項資金賬戶，由專業組織負責做好包括生態環境損害賠償金和懲罰性賠償金在內的後續賠償金合理使用的監督管理，並出臺相關機制保障，同時考慮接受群眾和社會組織的監督，確保賠償金的管理更專業、收支更透明、運作更科學。
“要從黨中央推動創設檢察公益訴訟制度的政治考量、戰略考量、法治考量出發，強化辦案的規範化和精準度，高質效辦好每一個案件；要注重辦案實踐的總結提煉，強化理論研究，為推進公益訴訟制度體系進一步完善提供更多實踐基礎和案例樣本。”鄭錦春建議道。
“不只是生態環境和資源保護領域，在食品藥品安全、個人資訊保護等領域的檢察公益訴訟起訴案件中適用懲罰性賠償，同樣需要檢察機關與審判機關增進共識、增強合力，辦理更多有影響、效果好的精品案，並強化相關理論研究，共同推動民事公益訴訟懲罰性賠償制度的立法完善。”邱景輝表示。（徐日丹）
