2009年4月26日上午,海峽兩岸關係協會會長陳雲林與臺灣海峽交流基金會董事長江丙坤在南京紫金山莊舉行兩會恢復協商以來的第三次會談。在這次會談上,雙方簽署了具有歷史意義的《海峽兩岸金融合作協議》,開啟了兩岸金融制度化合作的新階段。本報資料圖片
今年8月31日,兩岸貨幣清算合作協議正式簽署,標誌著兩岸金融合作制度化建設又取得了一項重大進展。此時距首家臺灣銀行業在大陸開設辦事處正好是十年時間,經歷了漫長的等待,兩岸金融交流已進入快車道
【編者按】 自上世紀80年代以來,隨著兩岸經貿關係持續快速發展,兩岸在經貿、金融、投資、司法等領域展開有效的合作。本版陸續推出“兩岸合作”系列,展現兩岸二十多年來的合作成果
胡石青
兩岸金融十年高速發展
兩岸經貿交流早在上世紀70年代末即已通過第三地展開,但金融業因為其行業特殊性,一方面受限于相互的政策管制,另一方面因為缺乏互通的監理體系,相關交流活動長期停留在學術研討與通過第三地、第三者間接溝通的層面上,遠遠落後於實業挺進的步伐。直到2001年底與2002年初,兩岸先後加入世貿組織(WTO)後,相關的政策管制開始有所鬆動,兩岸金融交流才得以正式走到實務層面。十年來,兩岸金融在銀行與貨幣交流方面的交流大致經歷了以下三個發展階段。
第一階段,從2002年到2008年單向操作期。進入21世紀後,臺商投資大陸進一步擴大,對金融服務的需求更加迫切,以加入WTO為誘因,兩岸因為政治僵局而陷入封閉的金融交流之門終於開啟。2001年6月,臺灣當局正式開放島內金融業赴大陸設立辦事處,到2002年4月臺灣彰化銀行昆山辦事處正式設立,這是臺灣銀行業在大陸的第一家辦事處,截至2003年4月,共有七家臺灣銀行先後在大陸東南沿海地區設立了辦事處。
在貨幣交流方面,2003年12月,臺灣當局開放赴大陸旅行、經商的島內民眾可攜帶不超過6000元的人民幣入境；2005年10月,再開放金門與馬祖地區金融機構試辦新台幣與人民幣現鈔兌換業務。為大陸臺商提供融資服務成為兩岸開展金融合作前大陸金融業的一項重要業務內容。作為大陸官方直接參與的惠臺措施的一部分,國臺辦先於2005年9月與國家開發銀行簽訂“關於支援臺灣同胞投資企業發展開發性金融合作協議”,後者承諾在五年內向臺資企業提供300億元人民幣的開發性貸款方案,繼之又于2006年7月,與華夏銀行簽訂“支援臺資企業發展合作協議”,後者承諾在五年內為臺商提供總計人民幣200億元的融資額度。此時,兩岸金融交流雖然已經從以前的學術層面發展到了實務層面,但還只是單向性的,圍繞著大陸臺商相關金融服務需求進行,業務往來仍是通過港澳或外資銀行間接實現。
第二階段,從2008年到2010年監管制度接軌期。2008年臺灣地區領導人易人,新上任的馬英九對推動兩岸關係發展持積極態度,兩岸在“九二共識”的基礎上開啟了和平發展大局,兩岸經貿交流成為其突破口與重要內容,金融合作步伐也快步跟上,兩岸用了兩年的時間基本完成了監管制度的接軌,為金融合作制度化建設奠定了堅實的基礎。
2008年7月初,臺灣當局實施“人民幣在臺灣地區管理及清算辦法”,人民幣實現在臺全面兌換,每次以兩萬元人民幣為限。2009年4月,兩岸兩會高層領導人簽署《海峽兩岸金融合作協議》,開啟了兩岸金融制度化合作的新階段,到當年9月,兩岸金融監理合作諒解備忘錄(MOU)同步在臺北和北京簽署,2010年1月開始生效。2010年6月,兩岸經濟合作框架協議正式簽署,在金融業承諾相互適當放寬銀行、保險業等金融服務業準入條件。
第三階段,從2011年開始,進入了金融合作制度化建設期。兩岸在搭建完成監管制度合作平臺後,將兩岸金融合作由單向性推向了雙向互動,同時逐步推動兩岸金融合作制度化建設。2010年12月,臺灣彰化銀行、合作金庫、第一銀行、國泰世華銀行、土地銀行大陸辦事處先後升格為分行,到2012年6月,大陸共批准10家臺灣銀行機構在大陸開設分行,臺灣銀行業分行開始陸續獲准經營人民幣業務。
而大陸中國銀行與交通銀行繼2010年11月先後在臺北開設辦事處後,2012年2月先後升格為分行；招商銀行與中國建設銀行也先後在2011年開設了臺北辦事處。同時,2011年4月,兩岸銀行監理合作平臺舉行首次會談。而2012年8月簽署的兩岸貨幣清算合作備忘錄則標誌著兩岸金融合作的另一重要方面的機制建設工作已經開始。
迫切的客觀需求推進合作
兩岸金融合作作為兩岸交流的一部分,最早是由人員來往與臺商投資的需求而起,其發展曾經長期滯後,但近幾年卻取得了令人矚目的進展。回顧十年來兩岸金融交流的發展歷程,可以清楚地看到,既有的成功經驗與客觀需求的猛增是其取得突破與加速發展的前提條件。
一是兩岸經貿往來的迫切需求是促進兩岸金融交流由禁區到快步前進的重要推力。兩岸經貿經由臺商投資大陸,到21世紀初進入加速發展期,截至2012年6月底,大陸累計批准臺資項目8.7萬多個,實際利用臺資558.1億美元,而大陸與香港則早已是臺灣第一大對外貿易對象。臺商雖然仍以繞經第三地的方式進行資金運作,但隨著相關的複雜性與費用日益增加,臺商強烈要求能夠獲得島內金融服務業的直接支援,尤其是2005年後大陸經濟進入轉型期,臺商面臨經營壓力不斷加大,對金融服務的要求更加迫切。與之相對應的是,島內金融服務業也非常看重其中蘊藏的巨大商機,急於尋求體制突破。正是在這種條件下,以兩岸先後加入WTO為契機,迫使當時的臺灣當局作出一些調整與讓步,兩岸金融交流才先於制度接軌,由學術探討邁入了實務操作階段。此後,臺商不斷增長的業務需求仍是兩岸金融交流逐步加快的重要推動力量。
二是大陸經濟的快速發展,促使臺灣當局不斷突破顧忌,是近四年多來兩岸金融合作加速發展的重要誘因。自2007年外匯制度改革以來,人民幣成為國際上幣值最為堅挺的貨幣,臺灣各金融機構都在積極爭取開展人民幣理財業務,以吸納民眾遊資。而繼2008年中臺灣開放大陸民眾赴臺旅遊以來,大陸赴臺遊客迅速增加,今年將突破250萬人次,大陸游客提供的商機不僅反映在旅遊業相關的產業上,也反映在人民幣匯兌的巨大商機上。在經濟利益的驅動下,臺灣急於成為人民幣離岸中心,人民幣業務與兩岸貨幣清算問題從2010年後就成為兩岸金融交流的主要內容之一。以此為動力,兩岸金融合作得以迅速突破許多政策顧忌與制度障礙,順利實現管理制度的接軌,建立起合作制度化的平臺。
三是有充分的國際金融交流理論與實踐經驗可供借鑒,是兩岸金融合作能夠加速發展並保持穩定的重要憑藉。金融有“經濟的血脈”之稱,同時金融業也是所有產業中最為複雜、影響最深的產業,如沒有一整套完整的監管體系保證,其可能會對經濟與社會帶來災難性的危害。即使是再嚴密的監管制度,也還會有各種各樣的漏洞,具有高風險性,2008年國際金融海嘯就是突出的例證。兩岸社會制度截然不同,金融管理體制缺少共通性,而金融業本質上屬於特許產業,具有無法避免的壟斷性,兩岸進行金融合作,相關監理漏洞在所難免,無法確保其經營者不會進行金融舞弊。如沒有充分的理論與實踐經驗作借鑒,任何加速發展都可能會因為盲目而擴大其中的風險性。而兩岸金融合作在國際上仍屬於後來者,可以充分借鑒國際相類似合作的成敗經驗教訓,避免其中的失誤。同時,通過完善的金融監管與制度化建設的充分理論探討,也可減少制度建立的成本,提高效益。
深化合作的障礙與突破
從一開始,兩岸金融合作就是在克服重重困難下不斷取得進展的,即使在兩岸金融合作機制大體成形之時,兩岸金融合作仍存在著一些現實障礙,需要認真加以克服。
一是兩岸監理制度的落實。金融業在經濟運作中具有重要的地位,卻又最為複雜,加上其屬於虛擬經濟形式,監管手段的落實存在著很大的不確定性,以金融監管著名的美國尚且會發生房貸危機與金融海嘯,兩岸金融監管歷史與經驗都有不足,更何況還要解決如何保證兩種不同制度順暢接軌的難點,為此,兩岸金融監理機構只有不斷加強溝通與協調,加速相關監理平臺的完善與成熟,才能保證兩岸金融合作在維持平穩的前提下加速發展。
二是島內對兩岸金融合作的顧慮與限制。雖然有龐大的現實經濟利益,促使島內能夠不斷突破顧忌,與大陸共同推動金融合作加速發展,但從兩岸金融監理制度開始接軌伊始,島內金融業就始終存在著對大陸金融機構規模與實力的畏懼,竭力想維持兩岸金融業務的不對等開放。本來因為兩岸金融合作是由單向交流起步的,島內金融機構在大陸設點時間早、家數多,在初期是可以臺先陸後的,大陸在兩岸經濟合作框架協議中雙方金融業開放承諾中也儘量考慮到島內的利益,採取了對臺優惠政策。但如果將此作為開展與深化金融合作的既定前提與條件,兩岸金融合作將是無法持續進行下去的。兩岸金融合作應在充分考慮兩岸現實條件的基礎上,適當予臺更加開放的優惠,但臺灣方面也應當承諾在經過若干時間後,給予大陸對等的開放,即兩岸金融開放可以有時間的落差,但不可以有實質的利益不對等開放。
三是制度上的限制,使兩岸金融合作層次與水準無法提高。迄今兩岸金融業合作開展的領域還僅限于互設機構、監理合作與貨幣合作等層次上,兩岸銀行業相互參股也僅有臺灣富邦銀行參股福建廈門銀行孤例。根據大陸學者的研究,兩岸金融合作對推動兩岸經濟增長的影響仍非常有限,沒有顯現應有的作用。兩岸貨幣清算機制還只是單向的人民幣清算,而非雙方貨幣的互兌。目前福建提出設立“兩岸金融合作實驗區”,規劃從進一步放開臺灣金融機構對大陸的進入機制、允許人民幣與新台幣的匯兌、加速兩岸信用聯盟的構建等方面著手,將可為兩岸金融開展更高層次的合作提供有益的探索。
從根本上來說,兩岸深化金融合作的障礙既有因超前發展而在相關理論上的不足,又有因制度隔閡造成的缺乏互信,但更重要的是缺乏對自身實力的信心。這在臺灣方面表現得尤為突出,因為一方面島內金融機構經營弊案時有發生,社會普遍對金融監理制度缺乏足夠信心,另一方面因為島內金融業近幾年發展遲緩,金融服務業佔島內GDP的比重已從15%以上下降到10%左右,金融改革遲遲未見具體成效。但相對於大陸金融業來說,島內金融業在管理經驗與服務水準等方面仍具有相當大的優勢,兩岸金融合作具有優勢互補的充分條件。面對兩岸經貿交流所產生的龐大金融服務商機,兩岸不斷深化金融合作具有無限廣闊的前景。
(作者單位:中國社會科學院臺灣研究所)
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