觀察：臺“兩岸協議監督條例”何去何從

　　今年2月19日,臺灣新一屆立法機構開議,臺行政機構再次提出行政機構版的“臺灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例”草案(以下簡稱“行政機構版草案”),民進黨團也將“兩岸協議監督條例”列為第一優先法案。這讓杯葛已久、遲遲未能通過的“兩岸協議監督條例”再次引起兩岸的廣泛關注。

　　如今,民進黨團著急儘快通過“兩岸協議監督條例“,是基於現實考量。目前,臺灣的經濟發展面臨挑戰,《海峽兩岸服務貿易協議》久未生效,必然對未來臺灣經濟發展產生重大負面影響。

　　2014年,《海峽兩岸服務貿易協議》在臺立法機構審查環節產生巨大爭議並引發所謂“太陽花事件”,並以“先立法,後審服貿”的妥協而收場,馬英九承諾將兩岸協議監督機制法制化。隨後,臺行政機構將“行政機構版草案”提交立法機構審議,民進黨和社運團體也提出具有“兩國論”內涵的條例草案。由於在野黨堅持將兩岸關係定位為“兩國”,並對行政機構版草案極力杯葛,“兩岸協議監督條例”立法在上一屆立法機構無果而終。

　　今年1月16日,臺灣地區大選結果出爐,民進黨主席蔡英文當選地區領導人,在總共113個民意代表席次中,民進黨贏得68席,成為具有主導一般法案通過與否的多數黨。

　　2月19日,新一屆立法機構開議後,因為屆期不連續,法案修正草案都必須重新送審,以體現所謂的“最新民意”。臺行政機構再次提出行政機構版草案,民進黨團也將“兩岸協議監督條例”列為第一優先法案。民進黨黨團表示,將修正“兩岸協議監督條例”草案中涉及“兩國論”的文字、力拚“5·20”前完成立法程式。

　　民進黨之所以著急搶在蔡英文就職之前完成“兩岸協議監督條例”立法,首先是要讓自己解套。

　　2014年“太陽花事件”之後討論兩岸協議監督條例立法時,藍綠以及民間各有不同版本,其中最具爭議的是兩岸的定位。“行政院版草案”在“臺灣地區與大陸地區人民關係條例”的規範架構基礎之上進一步建構兩岸協議處理及監督機制。而當時民進黨所提的草案版本以及民間版本,都採取了“兩國論”的立場,並且全力阻擋“行政院版本”的“兩岸協議監督條例”草案。而民進黨在“太陽花事件”後提出的版本,則是在法案名稱上標示“臺灣與中國”。民進黨勝選後立即改變立場,以時空環境變遷作為修改的藉口,把“兩國”改成“兩岸”。國民黨民意代表指責民進黨立場的轉變是“騙選票”,要求民進黨“說清楚”,“時代力量”則“提醒”民進黨當年是簽字支援以“兩國論”為基調的民間草案版本的。

　　“兩岸協議監督條例”立法是審視蔡英文能否實現其所說的“維持現狀”的第一塊試金石。民進黨知道當家不容亂來,美國和中國大陸都不會接受“兩國論”,但是若使用“兩岸”“兩區”,又會得罪獨派,急於脫身的蔡英文,反而希望在“5·20”之前在馬英九任內通過“兩岸協議監督條例”,這樣,賬算在馬英九頭上,自己也好找一個可以下臺階的藉口。

　　民進黨急於讓條例過關,也是為了執政的現實考量。全面執政就得全面負責,從蔡英文當前端出的政策來看,“拼經濟”將是其未來四年的施政主力。蔡英文上臺後能否提升臺灣經濟發展水準,保持社會穩定,將是其真正的考驗。臺灣是極度向外導向的經濟體,已經高度參與到全球價值鏈中。基於大陸的巨大市場和生產力,馬英九即指出,臺灣經貿不可能不依賴大陸。自1992年正式開放企業赴大陸投資以來,兩岸經貿往來日益密切,目前大陸已成為臺灣第一大貿易夥伴、第一大出口地區與第二大進口來源地。民進黨即將執政,不可能回避處理兩岸交流問題。

　　當前,兩岸服貿協議久未生效,企業界已對兩岸經貿前景憂心忡忡。兩岸貨貿協議談判基本結束但難以再向前一步,而中韓FTA已經生效,臺灣地區將會因其與韓國出口大陸的主力產品高度重疊而面臨巨大的競爭壓力。蔡英文在選前提出所謂新南向政策,主張加入TPP,均不可能一蹴而就、立竿見影,且會受制于大陸的態度。民進黨將兩岸協議監督條例列為重要優先法案,主要是基於經濟戰略考量,一旦條例獲得通過,民進黨就可以趁勢收割“服貿協議”“貨貿協議”,維持兩岸經貿合作的良好局面,保持臺灣經濟的穩定,以政績鞏固執政地位。

　　可以說,民進黨主導的立法機構急於出臺“兩岸協議監督條例”,本質上是因為臺灣的經濟發展需要保持兩岸協商溝通,保持兩岸經貿交流合作,而民進黨的著急,其實急在政治算計。

　　“兩岸協議監督條例”不是只把法案名稱改一改,或者刪除草案第一條的“兩國協議”文字就能解決所有問題,在該草案中,如果有其他擦邊球式的“兩國論內容”,仍然會是民進黨“維持現狀”的障礙。條例草案的具體內容也有不少爭議,例如,立法機構事前參與和事後審查的強度；條例的溯及力等,這些爭議都需要厘清。目前有的民意代表要求,臺灣談判人員在談判之前不得損害臺灣的“主權或國際地位”,並以刑事責任相威脅。兩岸同屬一中,所謂“臺灣的主權”根本是“兩國論”的思維；所謂刑事責任的規定更是可能導致無人願意參與協商,無人敢去談判。另外,條例也需要平衡立法和行政的關係,不能出現海基會簽署了協議卻面臨在後續監督程式中可能被修改部分條款甚至被要求重新談判的不合理規定,讓條例沒有可行性。

　　民進黨主張“兩岸協議監督條例”草案回避“兩國論”是應該受肯定的正確方向。但是,僅靠這一點還不足以推動兩岸兩會協商。兩岸必須有對話、有協商基礎才有兩岸協議可以監督。“九二共識”是兩岸關係和平發展的基石,其核心內涵是兩岸同屬一中,不承認這個共同政治基礎,兩岸協商難以為繼,即便是有一個監督條例,也處於無協議可以監督的狀態。

　　(作者:張自合 單位:中國法學會海峽兩岸關係法學研究會)