原標題：十八屆三中全會前瞻：政府改革重新定位權力邊界
1978年,十一屆三中全會拉開改革開放的序幕。彈指35年,被賦予重要改革期待的十八屆三中全會即將接棒。十八大後,履新總書記的習近平將離京調研的首站選在改革先鋒省份廣東,並在那裏對改革提出希望,“敢於啃硬骨頭、敢於涉險灘,既勇於衝破思想觀念的障礙,又勇於突破利益固化的藩籬”。惟有了解改革從哪起步,方可明白改革要向何處去。為此,我們擷取了財稅、金融、國企、城鎮化等改革史的重大片段,以期重新凝結改革的共識、重新凝聚改革的勇氣。
體改委橫空出世
上世紀80年代初,當改革由農村進入城市,自然出現了這樣的問題:改革的現實動力來自哪?原來那套國務院職能部門怎麼能自發改革?國務院體制改革辦公室也無法負擔道阻且長的改革,需要一個穩定的國務院機構來推動實施。惟一的出路,就是在體制外創建一個新機構,使其擁有至高地位,既了解各部委和地方情況,又與它們沒有利益關係;既超越,又涉及。能夠滿足這些條件的絕佳設計,就是創建國家體改委。
1982年5月4日,國家經濟體制改革委員會(體改委)的成立,使這一天意義非凡。從那往後,直到1998年,中國改革的大政方針,都不能逾越體改委。它集調查研究、參謀指揮于一身, “統領”全局,有“小國務院”的稱號。
不久,體改委先後成立中國經濟體制改革研究所、國務院經濟體制改革方案辦公室,隨後各個部門學者型官員集中到這兩個部門。“這批人當中包括吳敬璉、楊啟先、周小川、樓繼偉、郭樹清、張維迎、華生等人。”改革元老、中國經濟體制改革研究會名譽會長高尚全如數家珍。如今,這些名字之於中國經濟發展的意義不言而喻。
1984年,體改委參與起草了十二屆三中全會《關於經濟體制改革的決定》文件,並把“社會主義經濟是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟”寫入文件,拉開了城市改革的序幕。此後,體改委又參與制定了“七五”計劃建議,建議沒有再列很多數字,而著重研究發展戰略和方針政策。從此以後的五年計劃,不僅講增長,也講發展,講改革。1986年,體改委參與討論了十三大報告草稿徵求意見中有關國家、市場、企業三者的關係,提出“國家調控市場,市場引導企業”目標模式,重新界定了政府與市場的關係。
1987年10月黨的十三大明確指出:“社會主義有計劃商品經濟體制應該是計劃與市場內在統一的體制。社會主義商品經濟的發展離不開市場的發育和完善,利用市場調節決不等於搞資本主義。”
隨著政府與市場關係的調整,行政機構也進行了改革,上世紀80年代隨著“文革十年”結束,大批老幹部復職,而幹部隊伍嚴重老化、機構臃腫問題開始顯現。1981年,國務院的工作部門有100個,達到新中國成立以來的最高峰。臃腫的管理機構已不能適應改革開放和經濟社會發展的需要,亟待改革。
1982年3月8日,五屆全國人大常委會第22次會議通過了全國人大常委會關於國務院機構改革問題的決議。這次機構改革始廢除領導幹部職務終身制,精簡了各級領導班子,同時加快了幹部隊伍年輕化建設步伐。
上世紀80年代,中國就好像是一個條條、塊塊的國家,體改委的觸角和影響也體現在條條塊塊上。它一成立就迅速生出根來,發展網路,上情下達,有“胳膊”有“腿”。從中央到地方每一級政府都設立了體改委,由省長、市長等行政一把手兼任主任;國務院各職能部門也設立體改司、體改辦。有了一張橫向縱向的網,中南海的政令一齣,即可到達每個節點。通過宣傳輿論和組織制度一齊推動,使體改委的改革思想、方案和政策具有強大的傳播力。
機構改革“去計劃”
回顧上世紀90年代,就不能不提1998年的機構改革。市場機制在國家經濟發展中扮演著越來越重要的作用,而我國政府機構的設置相當部分仍然沿襲傳統計劃經濟體制的基本框架,職能也沒有進行相應的調整。1998年3月,九屆人大通過了國務院機構改革方案,國務院部委由40個減到29個,機關幹部編制裁減一半,這是新中國成立以來歷次機構改革中動作最大、涉及人數最多的一次。
那年“兩會”閉幕式,意氣風發的新總理朱鎔基豪情萬丈地說,哪怕前面有地雷陣,有萬丈深淵,也要勇往直前,鞠躬盡瘁,死而後已。
當時,各部委人浮於事的現象確實嚴重。流行一段順口溜說一個部委人員構成的狀況:“廳級幹部一走廊,處級幹部一禮堂,科級幹部一操場。”
1998年那次機構改革的目標是逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。但方案最終確定之前,各部委的官員紛紛向決策層陳情:市場這只無形的手還不那麼有力,還離不開那只有形的政府之手,部長們都在為各自部門的存在理由據理力爭。
而精簡人員更是針對所有部委,其中難處可想而知,機構改革剝奪的不單純是部門利益、個人利益,還有集團利益。 實際上,對於利益的焦慮和博弈在上一年就已開始。當年的報道說,1997年12月底,朱鎔基在一次講話中道出苦衷:他正在操作國務院機構改革,找幾十位部長逐個談話;沒有一位部長主動表示自己的部門該撤;長時間坐著談話使他過度疲勞,每次站起來都很困難。
那場機構改革在國務院層面不但包括部委,還涉及意圖政企分開的很多央企。比如,國務院決定,解散中國有色金屬工業總公司,組建國家有色金屬工業局(在機構改革期間,仍負責管理原公司所屬企業,待組建企業集團之後,再實行政企分開),該局為國家經貿委管理的國家局。
“經歷機構改革的感覺是非常震撼!覺得四週暗流涌動,而自己卻身無所依。”該公司的老幹部鄭錫說,“我們的改革來臨得非常突然,總公司在‘兩會’後被突然要求解散。”
1998年的改革,九個專業經濟部門一併撤銷或降格變成行業協會。此舉意味著,政企不分的組織基礎得以消除,按照計劃經濟模式設計的政府機構框架逐漸消解。
如果說上世紀80年代是一個恢弘奮進的激情時代,那麼90年代則是一個變化莫測的潮流時代,到了90年代,物質追求和消費意識以迅猛的力量一路走來。改革開放已成為一場真正的革命,已成為當時社會一種不可逆轉的趨勢引領著那個年代,從此人們的生活方式在開放中發生了結構性變革,90年代正是改革逐漸深化、商品經濟發展、社會活力激增的十年。
摸石簡政放權
2001年12月11日,隨著卡達多哈的一聲槌響,中國邁入了世界貿易組織的大門,中國的對外開放從此進入了新的階段。入世給政府帶來的既有機遇,又有挑戰和衝擊。從入世對政府的機遇和衝擊來看,WTO所構架的是一種市場導向的政府與市場的關係。在中國全面融入世界經濟的過程中,理順政府與市場的關係,保證政府管理的高效是保持經濟快速發展、維護社會穩定的一個重要前提條件。
2003年3月6日,國務委員兼國務院秘書長王忠禹向十屆全國人大一次會議做了國務院機構改革方案的說明,“隨著經濟體制改革的深入和加入世界貿易組織新形勢的發展,現行政府機構還存在著一些不適應的問題,必須通過深化改革加以解決”。
這輪改革帶來了一些“新名詞”,叫了幾十年的國家計委成為歷史,其新名字是國家發展和改革委員會,職能更加強調宏觀調控。國有企業至今取得的成就,和這輪改革設立的國資委密切相關,作為國務院特設機構,國務院明確要求國資委不得成為“婆婆加老闆”。而致力於統一國際國內兩個市場的商務部成為新的國務院組成部門。
經過十多年的努力,遵守國際貿易規則、按國際規則辦事的觀念逐步深入人心,各級政府在出臺新政策、新規定時也注意程式的公開透明,注意與國際規則的一致性,這為我國今後長期堅持改革開放提供了重要保障。
隨著加入世貿組織後不斷調整政府與市場關係,我國市場經濟體制的框架基本形成,2008年黨的十七屆三中全會又做出關於完善社會主義市場經濟體制的決定,對如何進一步處理好政府與市場的關係提出了新要求。在應對全球金融危機中,政府與企業密切配合,使市場經濟體制經受了新考驗,積累了宏觀調控的新經驗。
“如果說機構改革是政府內部權力的優化配置,那麼轉變職能則是厘清和理順政府與市場、與社會之間的關係。說白了,就是市場能辦的,多放給市場;社會可以做好的,就交給社會。政府管住、管好它應該管的事。”這是今年初國務院領導對機構改革提出的總體思路。
2013年的全國“兩會”上,通過了國務院機構改革和職能轉變方案。相比以往的機構改革,此次除了再次進行機構改組之外,尤為強調政府職能轉變。在擔任總理後的第一次記者招待會上,李克強說,要“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”,同時宣佈要從改革行政審批制度入手來轉變政府職能,要在本屆政府任期內將國務院各部門1700多項行政審批事項再削減1/3以上。
隨著機構改革的推進,政府權力也在不斷下放。2001年10月,國務院召開行政審批制度改革工作電視電話會議,全面啟動行政審批制度改革工作。今年機構改革前,國務院進行過六輪行政審批制度改革,共取消和調整2400多項審批項目,佔原有審批項目總數的近70%。
國家發改委副主任張曉強此前在2013夏季達沃斯論壇上也透露,十八屆三中全會可能通過最大的一個改革措施,就是正確地處理好政府和市場各自角色的區分。“未來政府的一些職能還是由市場來做,特別是資源分配應該以市場為主,我們應該把更多的職能轉移給市場,這就對企業競爭更有利了。”
從種種跡象來看,在即將召開的十八屆三中全會上,政府和市場的關係將成為重要議題之一。中國改革要進一步厘清政府和市場的關係,使企業、社會、公民權利和政府權力各行其道,各敬其事,共奏深化改革開放的和諧樂章。 理順政府與市場關係新期待
中國改革已經歷了30多年,由於在政府主導的計劃經濟體制框架下引進了市場經濟因素,社會結構發生了根本變化,人們的積極性被激活,經濟得以迅速發展和增長,市場經濟在推動經濟增長和效率方面的作用是其他任何制度無可比擬的,但是它的後遺症是社會財富不平等差距的拉大,這也是中國改革30多年後面臨的一個重大社會問題。目前中國轉型或第二次改革面臨的問題依然是政府與市場的關係問題,是進一步擴大市場在社會中的作用,還是回歸政府主導?這無疑將決定中國社會和經濟發展的定位和方向。
■ 政府與市場關係如何界定?
農村實行土地家庭聯產承包責任制,率先打破了舊體制的束縛;緊接著又向工業、商業領域進軍,出現了鄉鎮企業的異軍突起;城市改革從破除國有企業的鐵飯碗和平均主義“大鍋飯”開始,並引發了計劃、投資、人事、工資、財稅等宏觀管理體制改革;1992年黨的十四大明確了建立社會主義市場經濟體制的改革目標……
經過35年的改革,我國成功地實現了由高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變,整個改革歷程圍繞著調整和改變政府與市場的關係來進行,放出潛藏于十幾億人口中的巨大發展能量,創造了中國奇跡。
目前,我國政府與市場之間的關係尚未完全理順。從市場方面來看,儘管我國已基本建立社會主義市場經濟體制,但市場化程度還不高,尤其是市場經濟發展不平衡,多層次、多水準的市場經濟同時並存;而且市場經濟發展的外部環境亟待改善,可以說我國在一定程度上具有非市場經濟的外部環境, 因而容易出現市場失靈。
從政府方面來看,受行政體制改革滯後的影響, 我國尚未完全建立起與現代市場經濟體制相適應的政府架構和政府職能,政府宏觀調控的水準還不高、 時機還不準、 手段還不豐富,因而容易出現越位、缺位和錯位現象。
在後改革時代,完善社會主義市場經濟體制是改革目標,深化經濟體制改革是完善社會主義市場經濟體制的方法, 理順政府與市場之間的關係是深化經濟體制改革的核心。 在這樣一條逐層遞進的總體思路下,理順政府與市場關係在後改革時代深化經濟體制改革、 完善市場經濟體制的歷史性任務中居於核心地位。
處理好政府和市場在改革中的關係,不是簡單的政府職能削弱、市場功能強化,而是兩者職能的重新界定。市場要在資源配置方面發揮更加重要的作用,政府要在基本公共服務、市場監管和社會監管方面到位而不越位。凡是市場主體有能力做好的事情都要交給市場主體去做,政府的主要職責是為市場主體創造公平競爭的環境。真正做到讓市場的歸給市場,讓政府的歸給政府,改革才會有持續推進的動力。
全國人大常委會副委員長成思危表示,世界上沒有100%純粹的市場經濟,政府和市場這兩隻手必然同時存在,關鍵是誰的作用強一點的問題。他認為,在市場失靈的情況下,政府宏觀調控必不可少,但是要慎用宏觀調控干涉市場經濟規律。
政府機構改革如何防止週期性反彈?
機構改革一直是政府體制改革的重要內涵,同時也是政府理順與市場關係的重要手段。李克強在接任總理時,國務院各部門行政審批事項還有1700多項。李克強承諾,本屆政府下決心要再削減1/3以上。
此後“放權”按時間表有條不紊展開:4月24日,國務院第一批取消71項行政審批事項;5月6日,再取消和下放61項行政審批事項;6月19日,第三批取消和下放32項行政審批事項……上任以來,李克強取消和下放行政審批334項,他曾經承諾在本屆政府內取消和下放近600個項目,已經完成超過50%,可謂力度空前。
值得一提的是,1982年、1988年、1993年、1998年、2003 年、2008年、2013年,幾乎每隔五年均開始一場精簡機構和裁減人員的改革。每一次改革之後都有回潮,雖然實際上回潮的幅度要小于改革的幅度,但也使改革效果有所減弱。
學者認為,在此之前政府機構精簡與膨脹的迴圈,主要因政府機構設置與變更缺乏法律約束。政府機構能夠很輕鬆地膨脹,主要是行政機關內部人員控制的問題,機構設置與職能變更,行政人員有很大的權力,行政機關自己就可以確定,而不受立法機關的約束,沒有外部的約束力量。
從根本上避免大部制改革再次陷入“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的惡性迴圈,最關鍵的是要用財政預算制約政府機構和人員的擴張衝動。而預算,特別是政府行政公務方面的開支,要真正由人大仔細審查、聽證、辯論、表決通過,真正形成不能隨意篡改法律的執行過程。用人民、人大和司法等制衡機制,用更高層面上的決策和監督,把政府機構和人員膨脹的行為控制住。人大不應當把收稅和收費的決策權力委託給政府行使。
目前政府各部門和行政性事業單位發個文件就可以收費的局面,就是因為人大發揮作用不充分而導致的。需要人大成立專門的國家收入委員會,對所有的政府收稅、收費決策和條例進行審查、討論,並且由常委會表決通過,否則,政府各部門和各行政性事業單位隨意收稅、收費和罰款,都應當視為違憲和違法行為。
在未來幾年裏,政府體制改革的動力基本上是來自市場經濟的進一步完善和發展。政府體制改革的目標,除了自身組織效率目標和政治效率目標之外,更為重要的是,如何實現政府職能轉變,建設公共服務型政府,並需要實質性的政治體制改革。因此,組織方面的變革至少在今後幾年將不會是改革的重點,也就是說,本屆政府和下屆政府,都不會大幅度精簡政府機構數量。
