十八屆三中全會前瞻：國企發展進入“分類改革與監管”新時期
實際上，正是由於國有企業使命存在矛盾，才引起了這些年國有企業行為出現偏差，一方面在傳統製造業中過量的國有資本不斷製造新的過剩產能，形成對非公資本的擠出；另一方面，在關係國民經濟命脈、改善民生、國家長遠發展的重要領域中，國有資本的作用沒有充分發揮。
中國社科院工業經濟研究所黨委書記、副所長 黃群慧
改革開放以來，國企改革與發展已經取得了巨大的成就，但是，近幾年國企改革與發展的環境日趨複雜，給國企改革與發展提出了新的挑戰。
從國際環境看，受國際金融危機影響，世界經濟形勢低迷，一些西方國家提出“競爭中立性”等遏制我國國有企業發展；從國內環境看，宏觀經濟形勢下行壓力加大，科學發展觀要求國企轉變增長方式，社會上對國企的地位、作用和發展方向也出現了爭議。無論國企發展與否社會上都會有指責聲音：發展被指責損害了社會福利，不發展則被指責國有資產流失。
在這種背景下，如何按照十八大要求“推動國有資本更多投向關係國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力”，就成為未來我國國有企業改革的重大任務。
而當前國企改革只停留在對國有經濟的功能定位的整體認識階段，還沒有細化到基於國有經濟功能定位而對每家國企使命進行界定、進而推進國有經濟戰略性重組的具體操作階段，這難以實現“不斷增強國有經濟活力、控制力和影響力”的目標。
未來國企改革的基本思路應該是“精細化分類改革”，我國國企改革與發展應該進入“分類改革與監管”的新時期。
基於國有經濟功能定位，明確將國有企業分為公共政策性、特定功能性和一般商業性企業三類
經過多年的摸索，我國國有經濟的功能被定位為彌補市場缺陷、鞏固社會主義制度的經濟基礎和發揮在國民經濟中的主導作用。
十五屆四中全會《決定》指出：“國有經濟要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全行業、自然壟斷行業、重要公共產品和服務行業以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨幹企業。”國有經濟這種整體定位，是十分科學的，既滿足了市場經濟共性要求，又滿足了社會主義市場經濟體制的特性要求。
但是，上述整體功能定位會造成具體國有企業在生產經營中面臨“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求衝突。一方面，國有企業要通過追求盈利性來保證自己的不斷發展壯大，從而實現主導地位；另一方面，國有企業要彌補市場缺陷，服務公共目標，這可能會要求犧牲盈利。這會使得國有企業陷入兩難的尷尬境界——不賺錢則無法完成國有資產保值增值、壯大國有經濟的目標，賺了錢又被指責損害了市場公平和效率。
企業運作的邏輯是使命決定戰略。實際上，正是由於國有企業使命存在矛盾，才引起了這些年國有企業行為出現偏差，一方面在傳統製造業中過量的國有資本不斷製造新的過剩產能，形成對非公資本的擠出；另一方面，在關係國民經濟命脈、改善民生、國家長遠發展的重要領域中，國有資本的作用沒有充分發揮。
必須給國有企業具體明確的使命定位，對國有企業進行具體分類，不同類型的企業應該承擔國有經濟的不同的功能定位。具體可以將國有企業分三大類：
一是公共政策性企業，主要是指處於自然壟斷的行業、提供重要的公共產品和服務的行業的企業，具體行業包括教育、醫療衛生、公共設施服務業、社會福利保障業、基礎技術服務業等。這類國有企業不以盈利為目的，主要承擔公益目標。
第二類是特定功能性企業，主要是指處於涉及國家安全的行業，支柱產業和高新技術產業的企業。這類企業所處領域相對寬泛，具體包括軍工、石油及天然氣、石化和高新技術產業等，而且這類領域隨著國家的經濟發展及戰略變化可以變化，這類企業既需要充當國家政策手段，又需要追求盈利，以促進自身的發展壯大，從而發揮對國家經濟安全和經濟發展的支撐作用。
第三類是一般商業性企業。這類企業是除了上述兩類企業以外所有的現有企業，處於競爭性行業，與一般商業企業一樣其生存和發展完全取決於市場競爭。
梳理113家央企的使命，
對現有國企進行分類改革和監管
現在國資委管理113家央企，未來改革的思路是按照上述國有經濟功能定位的要求，對這113家央企逐一明確其存在對國家的意義、必要性和法律基礎，從而具體界定每家央企的使命，進一步劃分為公共政策性、特定功能性和一般商業性三類。
對於公共政策性企業，可以採用國有獨資公司的形式。針對具體的企業可以專門立法，並建立嚴格的政府預算管理制度，其收入和支出都要有嚴格的預算管理，對管理層考核的核心要求是能否很好地實現公共政策性目標。
對於特定功能性企業，可以採用國有控股的公司制的形式，也可以成為國有上市公司，這類企業除了滿足公司法的一般要求外，還要針對其所處行業建立有專門的行業法規來管理，這類企業要接受政府一定的預算管理，對管理層的考核要以經濟目標為主，滿足國有資產保值增值的要求。
對於一般商業性企業，可以採用相對控股的公司制形式，企業設立和運作符合公司法的要求即可。國資管理部門的監管形式主要依靠對派出董事的管理，其收益主要是股權收益。
從國有經濟戰略性重組目標要求看，國有企業應該主要體現為公共政策性企業和特定功能性企業，要不斷將國有資本集中在這兩類企業。
而一般商業性企業，原則上不新設這類企業，從長期看國有股可以從這類企業逐步退出，從而保證國有資本集中到關係國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，增強國有經濟活力、控制力、影響力，但從短期看也沒有必要政府“一刀切”強行要求退出。為了積極穩妥推進國有企業分類改革，可以考慮開始不全面推開，先在一些地方國有企業或者在一些央企進行試點，積累經驗，進一步在全國推廣。
對國有企業進行分類改革和監管，不僅有利於明確國有經濟戰略性重組，實現國有資本的有序流動，而且有利於促進大企業集團建立現代企業制度和公司治理結構的規範，有利於對國有企業領導人建立有效的激勵約束機制。
改革國企領導人管理制度，從“集中統一管理”向“分層分類管理”轉變
按照現行的國有企業領導人管理制度，國有企業領導人同時承擔“企業家”角色和“黨政官員”角色，國有企業領導人在制度設計上能夠享受兩種角色的利益(既享受相應行政級別的黨政幹部待遇，同時又可以拿到市場化的所謂職業經理人的高薪酬待遇)，還可以規避兩種角色的風險(企業經營遇到困難時可以調任黨政部門任職，在黨政部門升職空間受到擠壓時可以調任企業領導尋求高經濟報酬——所謂“金色降落傘”)。
這種既“當官”又“掙錢”、或者可以“當官”也可以“掙錢”的角色混淆是極大的不公平，產生的社會負效應十分突出。當前對國有企業的很多不滿和情緒化的攻擊，在很大程度上來自於這種不公平。這不僅引起一般公眾非議，即使是黨政幹部，也會對國有企業領導人市場化高收入有很大抱怨。實際上，社會上存在對國有企業領導人高收入的意見，更準確地說是對這種國有企業領導人“黨政官員”和“企業家”雙重角色的制度設計不滿意，這使得深化國有企業領導人制度改革就非常必要。
產生上述問題的根源，是中國特色的社會主義理論與現代市場經濟理論還缺乏在國有企業經營機制實踐層面進行創造性地有機結合。一方面，我國建設的是中國特色的社會主義，在國有企業也必須堅持黨管幹部的原則；另一方面，市場經濟體制要求國有企業改革要堅持市場化方向、突出國有企業的經濟屬性和國有企業領導人員的企業家屬性。要滿足這兩個方面的要求，不應該像現行制度設計那樣簡單籠統地將“黨政官員”和“企業家”角色疊加在國有企業領導人身上，而應該從管理制度上將國有企業領導人進行分類，賦予不同的職業角色，實施精細化管理，從而在國有企業經營機制實踐層面實現中國特色的社會主義與市場經濟體制的有機結合。也就是說，要對國有企業領導人員管理制度進行改革，由黨組織部門“集中統一管理”逐步轉向“分層分類管理”。
具體而言，應該在上述基於使命分類管理、逐步將國有資本集中于公共政策性和特定功能性企業的基礎上，對於中央國有企業領導人員，劃分為兩類角色，一類是“黨政官員”角色，中央企業集團公司的董事長及董事會主要成員、黨組織領導班子成員，整體上市公司的黨組織領導班子成員、派出董事和內設監事會主席等，應該界定為這類角色，這些人員由上級黨組織和國有資產監管部門管理。在選用方面，採用上級組織部門選拔任命的方式，他們有相應行政級別，選用、晉陞和交流都可以按照行政方法和渠道，可以到相應黨政機關任職，相應黨政機關的領導也可以到這些集團公司的董事會、黨組織、監事會任職；在激勵約束方面，應該和黨政官員基本類似，但考核以企業整體經營發展和功能實現程度為標準，激勵主要以行政級別晉陞為主，報酬可以略高於同級別的黨政官員(可以設想高於同級別黨政官員工資的2到4倍)，但不能夠完全採用市場化的激勵機制，不能享受過高年薪和股權激勵。
另一類是“企業家”角色，中央國有企業中大量的經理人員，包括母公司層面的總經理、副總經理、執行董事以及各個子公司層面的董事會成員和經理團隊等都屬於這類角色。這類人員是職業經理人員，由董事會進行管理的，需要按照市場化的辦法選用和激勵約束。在選用上，這類人員需要在職業經理市場上通過競爭性的辦法由董事會進行選聘；在激勵約束方面，考核以市場化的經營業績為標準，董事會按照市場標準給予其薪酬待遇，採用市場化的薪酬結構和水準，可以實施相應的股權激勵制度，但是這些經理人員原則上不能夠再享有相應級別的行政待遇，也沒有機會交流到相應的黨政機關任職，他們是真正的職業經理人。
基於上述兩類角色的劃分，可以建立以分層授權、分類管理為核心特徵的中央國有企業領導人管理制度。所謂分層授權就是上級組織和國資監管部門對“黨政官員”角色的國有企業領導人具有選拔任命和管理權力，而對於“企業家”角色的國有企業領導人的選拔聘用和管理權力則授權給中央企業董事會；所謂分類管理，對“黨政官員”角色的國有企業領導人的管理，由上級組織和國資監管部門參照黨政系統的激勵約束機制、結合企業經營實踐進行制度計，而對於“企業家”角色的國有企業領導人的管理，則要由董事會按照職業經理市場要求、建立市場化的激勵約束機制。
推進中央企業領導人員管理體制從“集中統一”向“分層分類”轉變具有以下幾方面意義。一是有利於推進大型國有企業治理結構的完善、促進董事會作用的有效發揮，對理順國資監管部門、董事會和經營管理層之間的關係具有重要的意義；二是解決了堅持黨管幹部原則和國有企業領導人企業家屬性的矛盾，對於理論界一直呼籲的建立真正意義的國有企業職業經理市場、培育一大批國有企業職業經理人，進而促進國有企業效率提高具有重要的意義；三是提高了黨管幹部的科學化水準，縮小了黨組織部門直接管理國有企業領導人員的幅度，有利於在機制上保證選擇優秀專業人才擔任國有企業領導人的實現；四是實現了行政激勵約束和市場激勵約束的協同統一，有利於調動國有企業領導人的積極性，進一步促進國有企業發展。
推進中央企業領導人員管理體制從“集中統一”向“分層分類”轉變，同樣也需要相應的配套改革舉措。一方面，上級組織部門和國資監管部門要進行相應的職能調整和工作習慣轉變；另一方面，要進一步完善中央國有企業董事會建設，探索有效的董事會考核評價機制和成員選拔機制，可以考慮非外部董事一般由黨組織班子成員擔任，降低經理層成員與黨組班子成員交叉任職的比例，降低經理層成員擔任執行董事的比例，等等。
