張冠華：ECFA成效及後續推動策略

時間：2011-09-01 14:16　　　來源：台灣網

　　兩岸經濟合作框架協議（ECFA）的正式簽署，是兩岸關係進入和平發展時期以來取得的最重要成果。作為包含兩岸經濟關係主要領域的經濟合作框架協議，它的簽署不僅標誌著兩岸經濟關係邁向正常化、制度化與自由化進程，也成為兩岸關係走向良性互動與深化發展的重要標誌。2011年ECFA的早期收穫已進入正式實施階段，其和平紅利的效果開始顯現；而依據ECFA成立的兩岸經濟合作委員會也進入運作階段，後續協商正在進行。但總體來看，除了早期收穫外，ECFA仍處於框架協議階段，其確立的目標能否最終實現，對兩岸關係將產生重要與深遠影響。

　　兩岸經濟合作框架協議達成的意義

　　1、ECFA的簽署是推進兩岸關係和平發展的重要途徑。

　　推動兩岸關係和平發展，已成為兩岸主流民意共識與雙方政策的選擇方向。但同時也要看到，兩岸在一些重大政治問題上仍存在分歧，因此推動兩岸關係和平發展、建構兩岸關係和平發展框架必然是一個循序漸進的過程。於是“先易後難、先經後政”便成為雙方推動兩岸關係和平發展的共識與默契。

　　在經過兩會協商實現兩岸直接通航、大陸民眾赴臺旅遊等一系列歷史突破後，兩岸最迫切的經濟議題得到初步解決，兩岸經濟關係初步實現正常化，為兩岸經濟關係實現正常化、制度化、自由化打下有利基礎。

　　同時，國際金融危機後全球經濟的深刻變革、亞太區域經濟一體化進程加快以及大陸與東盟自貿區的全面實施，也使建立兩岸經濟合作機制、推動經濟合作深化提出迫切經濟需求。

　　因此，在兩岸政治議題協商仍面臨諸多障礙的形勢下，通過推動並達成兩岸經濟合作框架協議，實現更廣泛領域、更高層次的經濟合作制度性安排，便成為深化兩岸關係和平發展的重要和優先路徑。因此，ECFA的簽署不僅是兩岸經濟利益的需求，也是推進兩岸關係和平發展的重要憑藉。

　　2、ECFA是現有兩岸關係互動架構下的合理選擇。

　　一般而言，經濟體間類似FTA的經濟合作協議，是雙方在共同政經利益達到較高程度的產物，有很強的內在的政治與經濟需求。兩岸強烈的經濟需求毋庸置疑，兩岸彼此已成最重要的貿易、投資夥伴之一，尤其大陸已成為臺灣的第一大出口地區和投資地區。在全球尤其是東亞區域經濟整合加快並呈主流趨勢形勢下，建立更密切的經濟合作機制對兩岸來說都應當是最優先選擇之一。

　　但實際上，由於2008年前兩岸政治關係的對立與僵持，兩岸經濟關係連正常化都難以實現，這種政經背離對雙方尤其是臺灣經濟造成很大困擾。

　　2008年後，兩岸關係形勢發生重大積極變化，兩岸經濟關係回歸正常化並進而向整合方向發展具備了前提條件與基礎。但同時，在現有兩岸關係環境下，兩岸建構經濟合作機制的過程難以像多數經濟體間FTA那樣一步倒位，要有一個漸進的過程。因此先達成框架協議，並就雙方迫切需求部分以早期收穫方式先行安排，其他主要部分循序穩步推進，便成為現行兩岸關係基本架構下的合理和最優選擇。

　　3、ECFA是構建兩岸關係和平發展框架過程中的重要制度創新。

　　建構兩岸關係和平發展框架，是維護並推動兩岸關係和平發展的重要制度保障。而ECFA的簽署與後續推進，在構建兩岸關係和平發展框架過程扮演了制度創新的先行角色，它考慮並融入了以下幾方面因素：

　　一是充分考慮了WTO規則，由於兩岸均已成為WTO的成員，因此兩岸涉及關稅減讓、市場準入的相關安排就難以跳脫WTO的基本原則，不可能像上世紀80年代初那樣進行內貿形式的安排，因此在框架安排與設計上比照FTA的相關方式並遵守WTO規則。

　　二是充分考慮了兩岸特色，早期收穫清單的範圍、領域均為其他FTA形式所僅見，這一方面避免了ECFA只見框架不見實利的尷尬，也暫時滿足了兩岸最迫切的經濟需求，實現了虛中有實。

　　三是照顧了雙方的利益需求，兩岸在市場開放與自由化進程中利益群體的多元化，以及兩岸現有政治關係下政治因素的敏感性，使經濟利益與政治利益的糾葛分外複雜，而早期收穫清單基本上照顧了雙方的合理需求。

　　兩岸在當前環境下，能夠在ECFA簽署中完成了既合乎國際規則、適應現階段兩岸關係、又能夠照顧各方利益群體的制度設計與實踐，而且取得雙方主流民意的認可，彌足珍貴。其對建構兩岸關係發展框架不僅先行一步，而且其理念、思路與方式也有重要示範意義。

　　4、ECFA平臺務實促進了兩岸的公權力互動。

　　兩岸交流規模與領域的擴大，使兩岸公權力實現制度化、機制化的互動成為必然要求。

　　在現有兩岸互動架構下，兩會協商機制是兩岸通過公權力部門授權進行互動的主平臺，但受政治因素干擾中斷過多年。在兩會中斷的時期內，兩岸也曾以行業協會間互動的方式促成了兩岸試點直航、兩岸包機等涉及公權力的交流事宜，如“澳門方式”。但因方式限制，只能處理較低層次的事務性問題。早期兩岸“試點直航”不“通關入境”，嚴格意義上並非海上直航。“澳門方式”促成的兩岸包機，也屬於商業與民間層次。且“澳門方式”只是達成共識、各自安排，不簽協定，不屬於制度化、機制化安排，因此層次稍高些的經濟議題如兩岸金融MOU等均無法在這種方式下達成。

　　而ECFA的簽署，在兩岸經濟事務領域務實促進了兩岸公權力的互動：一是ECFA簽署得到兩岸權力部門與機構的批准，有法律約束性。二是ECFA相關條文以及後續推動落實，須修改調整雙方各自的政策與法規，更高層次和更大領域內推動了兩岸政策互動和一定意義上的接軌。三是兩岸經濟合作委員會的成立，使兩岸相關部門間的直接互動與協商有了機制化的平臺。這種兩岸公權力部門間新的互動機制與平臺，使雙方共同處理更高層次、更廣領域的兩岸事務成為現實，對於保障兩岸交流與合作的規範、有序及深化發展具有重大意義。

　　5、共同的政治基礎是簽署ECFA以及推動後續協商的基石。

　　可以說，ECFA締造了當前兩岸關係形勢下雙方在經濟領域中的制度化基礎與最優互動平臺。但同時也應該看到，ECFA的成功簽署，除了雙方經濟迫切需求外，更重要的是雙方有了九二共識這一共同政治基礎。ECFA是兩會協商達成的協議，而兩會復談及建制化的前提是基於雙方共同堅持“九二共識”。兩岸經濟合作委員會是按照ECFA的條文而成立，因此也屬於兩會框架下新的互動平臺，雙方召集人同時也是兩會重要負責人。因此，如果抽離了“九二共識”這一政治基礎，兩會協商機制將難以為繼，ECFA以及兩岸經濟合作委員會如何運作也將面臨重要考驗。

　　雖然過去兩會中斷期間，汪辜會談達成的相應協議如《兩岸掛號函件查詢、補償事宜協議》仍然有效；因此我們可以合理推斷2008年後兩會達成的有關直航等15項協議，若兩會中斷應不至於失效。但是，對於ECFA而言，由於它只是框架性協議，後續內容的推動有待兩岸經濟合作委員會的協商推進；如果兩岸經濟合作委員會失去政治基礎難以運轉，ECFA的進一步落實將面臨挑戰。

　　兩岸經濟合作框架協議實施的成效與存在問題

　　兩岸經濟合作框架協議已經生效，早收清單內容也在2011年進入實施階段。因此，探討ECFA的效果以及後續推動中存在的問題，有利於推動ECFA的後續協商與落實。

　　1、ECFA早期收穫項目已初見成效。

　　經濟體間達成FTA及類似經濟安排，其產生的貿易、投資促進效果無論從理論還是實踐上都已得到證明。關稅減讓與市場準入的擴大，會促進雙方貿易規模的擴大。而貿易擴大帶動的相應投資、原產地規則產生的投資轉移效果，以及FTA本身一般包含的投資促進的相關安排，對雙方吸引和擴大投資也會產生重要積極影響。

　　具體到ECFA，由於總體上仍處於框架協議階段，因此雙方在ECFA的共同研究階段得出的貿易促進、福利增加等結論，在實踐中仍難以驗證。如果僅僅從目前實施幾個月的早期收穫項目來檢驗整個ECFA的成效，顯然會有失偏頗。或者以2010年以來兩岸貿易、投資的總體狀況，來驗證ECFA成效也是不嚴肅的，因為在兩岸貿易中早收項目僅佔很小比例。

　　即便如此，按照已公佈的早期收穫項目實施情況，其成效也已顯現。據臺灣方面發佈的資料，2011年第1季大陸自臺灣進口的早收清單內的貨品項目金額為49.27億美元，同比增長21.59%，高於同期臺對大陸（含香港）出口增長率的14.3%。據大陸海關統計，2011年首季一般貿易項下ECFA降稅清單產品進口貨值增長46%，明顯高於大陸一般貿易項下自臺進口同比27.9%的增速。

　　而從投資看，由於ECFA有關投資保障協議尚未達成，並沒有涉及投資的內容進入實施階段，因此有學者以兩岸投資增減來檢驗ECFA成效也有失客觀性。實際上，雖然2010年ECFA簽署之年臺商赴大陸投資迅速增長，但更應看作是臺商應對經濟復蘇後回補庫存、啟動原來因為對金融危機的悲觀預期而減少的產能擴張等因素，屬於恢復性投資增長，與ECFA的簽署並無關聯性。而實際上，根據大陸商務部公佈的資料，2011年1-3月大陸共批准臺商投資項目579個，同比下降2.7%；實際使用臺資金額5.4億美元，同比下降7.7%。因此推論臺灣因ECFA造成資金流失大陸的推斷，也不符合實際情況。

　　2、當前ECFA的成效更多體現在信心與預期層次。

　　ECFA的簽署標誌著兩岸經濟關係正常化、制度化、自由化發展方向的確立，目標明確，未來兩岸經濟關係發展的可預測性升高，不確定因素大大減少，因此雖然目前總體上仍是框架協議，但其相應在信心面與預期面上產生的積極影響不可忽視。

　　在ECFA簽訂後，臺灣大陸事務主管部門民調顯示61.6%的受訪者感到滿意。而2010年9月份臺灣IBM公司發佈的“臺灣企業競爭力研究報告”也指出，有超過六成五的企業認為ECFA將帶來新機會；同時也有超過三成企業認為，來自中國大陸企業競爭會更激烈，其中又以民營大企業為主。

　　更重要的，ECFA簽定也是兩岸關係和平發展的重大成果與重要標誌，它不僅為臺灣經濟及兩岸關係經濟關係帶來新的商機，還在於它成為穩定臺灣投資環境與投資者信心的重要因素。最新的瑞士洛桑國際管理學院（IMD）公佈的競爭力指數中，臺灣競爭力排名大幅提升。IMD同時指出，臺灣今年排名繼續前進的主因之一，在於兩岸ECFA簽訂提升了企業界的信心與樂觀態度，同時臺灣努力改善兩岸關係，創造了更穩定的環境，加強了民眾的信心，這些都反映在競爭力評比時的意見調查中。

　　3、在現行兩岸關係架構下，ECFA的後續推動存在諸多不確定因素。

　　由於ECFA涉及的領域廣泛以及其高層級，使其未來落實與推動仍面臨諸多不確定因素。

　　一是兩岸仍存在政治分歧的現實，使ECFA後續推動面臨諸多政治因素影響，其中最大的政治風險來自若臺灣政局變動導致兩岸失去“九二共識”這一共同政治基礎，ECFA後續推動將面臨極大挑戰；而在現行兩岸政治關係架構下，一些涉及政治及敏感性的問題也會受到一定困擾。如兩岸投資保護協議是ECFA後續推動的重要協議之一，但由於雙方在投資促進以及仲裁等方面存在一定分歧，目前仍在協商之中，而一些分歧的背後一定程度上反映了兩岸的政治分歧。

　　其次是兩岸互信仍然不足，尤其是在涉及雙方核心或支柱產業、重要領域的開放、重大項目的合作以及涉及經濟安全的領域，雙方互信不足構成經濟合作的重要障礙，也造成一些重要機遇的喪失。未來兩岸互信的程度，將決定兩岸經濟合作的深度。

　　第三是兩岸各自不同利益群體以及兩岸之間利益分配的複雜性，也將使ECFA的後續推進與協商的難度相應提高。隨著兩岸經濟交流合作規模與領域的擴大，兩岸在共同經濟利益迅速增加的同時，相應的利益差別甚至衝突也相應增加。從兩岸來看，隨著後國際金融危機時期兩岸經濟的轉型升級，各自都存在利益分配變化的新格局與更多樣化的利益群體，同時兩岸在轉型升級方向上雖然總體上仍呈現階段性差異與互補性，但也存在一定程度上日益升高的競爭性，如何兼顧兩岸各自內部以及兩岸間的不同利益需求與訴求，也是ECFA後續推動要面臨的挑戰。

　　第四，ECFA後續落實如何與各自的政策、體制相銜接，也關係到能否真正實現ECFA應有的積極效應。兩岸ECFA的簽訂以及後續推動與落實，對兩岸雙方都是一次新的重要開放過程，這不僅因為兩岸互為重要貿易夥伴，也因為雙方都有較強的競爭力。兩岸的相互開放，除了後續協議的達成，更重要的是各自相關政策、體制與之對接並相應調整，尤其在未來服務貿易方面更為重要。在目前兩岸政策、體制仍存在較大差異的情勢下，這種調整與對接是一項更複雜的工程。

　　ECFA後續推動的策略

　　ECFA的後續推動與協商，對推動兩岸經濟轉型升級和促進兩岸關係和平發展都將產生重要影響。兩岸要珍惜這一重大成果，共同營造良好的環境，為ECFA的後續協商提供有利條件。

　　1、共同維護與創造ECFA後續協商與落實的有利環境。

　　ECFA是兩岸關係和平發展的重大成果，其後續落實與推進也將是深化兩岸關係和平發展的重要經濟基礎與動力。要推動ECFA的後續協商與全面落實，一是要維護並深化兩岸關係和平發展大局，這是ECFA後續協商與落實的前提保障。二是增進兩岸互信與良性互動，有利於促進並加快ECFA後續協商步伐，目前兩岸互信不足，仍是ECFA推進的重要制約因素。兩岸可考慮在推動增進政治互信的同時，探求通過制度、經濟利益的共用與風險共擔等多元化合作方式增進經濟互信的可行途徑。三是本著求同存異原則，務實處理ECFA後續商談中涉及的政治因素及敏感議題。

　　2、繼續本著先易後難、循序漸進原則推進ECFA後續協商。

　　兩岸簽署ECFA，受制于當前兩岸關係的總體架構，只確定了“早期收穫”清單實施與開啟後續協商的時間表，並未明確後續幾項重要協議完成的時間表，更未確定基本完成貿易自由化的時程以及自由化應達到的水準。這與其他經濟體間類似協議顯然不同，如果說這是兩岸特色的體現，毋寧說是現實兩岸政治分歧下的妥協。

　　它固然有利於兩岸ECFA的達成，使後續進程有了根據兩岸關係形勢進行相應調整的彈性空間，但也意味著後續進程不確定性的增加。而無論從全球經濟環境、兩岸經濟轉型需求，以及推進兩岸關係和平發展及增進互信的角度看，ECFA後續進程都應盡可能加快推動與切實落實。否則一方面會造成雙方失去相應機遇，另一方面也容易影響雙方在ECFA上的互信。

　　2011年以來，早收清單項目的實施以及兩岸經合會的成立與運作，標誌著ECFA後續進程正有序實施，有了一個良好的開端。如果雙方就投資保障等議題在下一次兩會商談中達成協定，又將是ECFA向前推進的重要標誌，有利於強化民眾對ECFA的信心與樂觀預期。

　　有關貿易、投資正常化的內容應儘快推進。同時，有關貨物貿易、服務貿易等主要協議部分，由於涉及面更廣、難度更大，近期取得實質突破有較大難度，但也應盡最大努力推進。有關貨物貿易與服務貿易部分，似不宜再採用第二輪或第三輪早收清單方式，再採用早收清單方式不僅沒有慣例、實務操作上難度不減，也會延宕協定的達成與實施進程。應採取所有解決方式，在分別全面達成貨物貿易與服務貿易協議後，充分照顧雙方合理需求、按難易程度分階段實施。

　　3、推進兩岸產業合作。

　　通過合理進行兩岸產業佈局及重大項目合作進行產業合作，是ECFA的重要內容與特色。產業交流與合作是兩岸貿易、投資的基礎影響因素，兩岸貿易、投資形態取決於兩岸產業的分工合作態勢，也是其基本表現。

　　將兩岸產業合作納入ECFA框架，可以與兩岸貿易、投資的相關自由化、便利化相互促進與協調，有利於深化在關稅減讓與市場開放後的兩岸深層合作，因為兩岸產業交流與合作涉及的政策、制度因素是貿易、投資協議所無法涵蓋的。

　　ECFA框架下的兩岸產業合作，其形式與內涵並無成例可循，兩岸應按照各自產業優勢與需求，就產業合作的總體構想或願景進行共同研究與協商，達成共同願景並分步推進，同時與ECFA其他有關協議進行協調與銜接，共同推動兩岸關係在邁向正常化、制度化、自由化進程的同時，實現產業鏈與價值鏈的對接與整合。

　　4、推動ECFA進程與各自政策、法律與體制的接軌。

　　ECFA以及未來後續主要協議，其有效實施取決於兩岸相應政策、體制與之的接軌程度。在兩岸推進ECFA進程的同時，同步梳理雙方相應的政策、體制調整十分重要，否則可能出現“大門開小門不開”、“玻璃門”、“彈簧門”等現象，將使ECFA的成效大打折扣。尤其在服務貿易領域這一問題尤其值得重視。

　　5、採取特區方式，先行進行兩岸經濟深層合作的實驗。

　　ECFA的全面實現在現有兩岸關係框架下將是個較長期的過程，而當前全球經濟形勢的變化以及兩岸加快經濟轉型的需求，對兩岸進行更深層、更多元的經濟合作有著更迫切要求。

　　海峽西岸經濟區“先試先行”與平潭開發開放綜合實驗區已列入大陸“十二五規劃綱要”，賦予更大的政策空間。如果兩岸通過良性互動，在局部領域具備超越ECFA先行一步的條件與空間。如雙方採取“境內關外”方式已確定的特殊區域，已具備雙方生產要素自由流動的條件。雙方應善用或加強運用相關特殊區域，先行進行超越ECFA的深度合作嘗試。如此既有利於增加兩岸新的商機，也有利於為ECFA的全面落實積累經驗。

編輯:馬迪