新華網北京３月１３日電 中共中央《關於深化行政管理體制改革的意見》論及改革緊迫性時指出：“對行政權力的監督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象仍然存在。”

行政訴訟法，是我國對行政行為實施監督的主要法律之一。兩會內外多位專家圍繞這項法律分析認為，目前很多行政行為游離于司法審查之外，一些違法行政不能有效制止，百姓合法權益得不到充分維護。要建設法治政府，必須儘快改變這一狀況。

支援“民告官”的法律“官本位”依然突出

行政訴訟法１９９０年實行時曾引起社會強烈反響，因為老百姓終於可以“告官”了，這在我國法治政府建設史上具有里程碑意義。

“然而在１８年後的今天，相對於我國行政理念的轉變，這部法律的部分規定已經明顯滯後了，最突出的問題是‘官本位’色彩濃厚。”全國人大代表、湖北省高級人民法院副院長呂忠梅說。

她舉例說，現行行政訴訟法規定，對行政案件不能調解，只能裁決“維持”或“撤銷”。也就是說，老百姓不滿意政府的某項行政行為，法院只能判定政府“對”或“錯”，沒有中間途徑可走。而現在廣泛出現的勞動、社保、拆遷、徵地、環保等糾紛，多方利益糾葛，常常不是非黑即白的問題。法院這樣簡單裁判，往往是定了性卻不能根本解決爭議，所謂“官了民不了，案結事不了”。

全國人大代表、浙江省高級人民法院院長齊奇指出，立法之初作出行政案件不能調解的規定，主要考慮是，作為被告的行政機關代表國家行使職權，其行政行為是就是是，非就是非，沒有商量緩衝餘地。初衷是好的，卻對於經濟社會的發展實際估計不足。

浙江之星律師事務所律師袁裕來的看法是：“調解是一種讓當事人雙方都實現平等對話的方式，通過調解，百姓可以獲得與政府平等商議解決問題的機會。而在現行行政訴訟法中，行政機關仍保持著一種居高臨下的姿態。”

另一個問題是“行政訴訟不停止執行”。呂忠梅代表說：“比如工商局要罰你款，你認為它罰得不對，你可以告它，但罰款你還是得先交。在官、民爭議中，現行行政訴訟法規定，行政機關行政行為的效力是優先的，這也是以維護行政權威為出發點的。”

最高人民法院副院長江必新指出，我國推行行政管理體制改革，由管制型政府轉向服務型政府，行政機關要強化社會管理和公共治理，其要義是“以人為本”。在傳統法治理念下產生的行政訴訟法，已不適應這一要求，如不儘快修訂，將來會成為制約行政管理體制改革的一個瓶頸。

制度缺失使“官官相護”有機可乘

去年末，深圳公交降價一事引起廣泛關注。深圳物價、交通、財政三部門向公眾承諾自１２月１日起執行“公交降價”方案，而到了１２月１日，部分公交線路票價不降反升。一怒之下，市民李鐵將三部門告上法庭，要求他們對不誠實行為公開道歉。而法院的回應是，李鐵的起訴“不屬於人民法院行政訴訟受案範圍”。

專家分析，根據現行行政訴訟法，“民告官”只能針對具體的行政行為。李鐵此次起訴涉及的是政府物價調整文件，並非針對某個乘客，屬於“抽象行政行為”，法院可以不受理。

江必新指出，行政訴訟法對受理範圍規定得過於狹窄，導致相當一部分行政行為不在行政復議和行政訴訟範圍內，使得法律監督出現了不少“真空”。

“很多時候，只要當事人一提出打官司，有的行政機關上下左右都跑來給法院做工作，希望不要受理。”他說，“被告不花氣力證明自己的行政行為是否合法，而把工作重心放在不讓法院受理案件上。如果行政行為確實沒有問題，為什麼不敢理直氣壯地到法庭上面對審判呢？其中相當一些是要規避監督，堅持錯誤。這樣實際上使自身的權威大打折扣。”

湖北首義律師事務所律師張霞注意到，很多有地方政府背景的企業在與百姓簽訂協議時，涉及糾紛解決，都首選“仲裁”途徑，而不是訴訟。他說：“就因為仲裁是政府自己管的，這給了企業很大的‘運作’空間。”

呂忠梅代表說，行政訴訟法對百姓權益的保護範圍過窄，也帶來了法官認識上的混亂，一些應該受理的案件被拒之門外，不應該受理的案件卻受理並作出裁判。特別是一些重大公共利益，沒有納入法律保護的範圍。

江必新進一步分析說，法律制度的缺陷使得“官官相護”有機可乘，有的法院怕得罪政府或有關行政機關，抱著“多一事不如少一事”的心理，以沒有主管權或不屬受案範圍為由，不依法行使司法監督權。

“如果規定絕大部分‘民告官’案都可以受理，那麼行政機關就很難規避，干預也很難奏效。”他說。

百姓弱勢地位呼喚更強行政制約

律師袁裕來談到他代理的一個案例：２００６年，浙江海寧市規劃建設局建設一個重點項目工程，建築用地許可證等手續尚未辦理齊全，就要強拆一戶市民的房子。市民告到法院，法院認定規劃建設局違法，可房子還是被拆掉了。

“這個案子是‘一邊打官司，一邊拆房子’。政府部門明知自己的行為手續有漏洞，還是先拆了再說。”袁裕來說，“為什麼如此膽大妄為？就因為他們知道法院的判決對行政行為沒有約束力。”

江必新認為，對拒不履行法定義務的行政機關，行政訴訟法沒有提供足以排除干擾和阻力的手段。有的被告不出庭、不應訴，甚至找藉口把原告抓起來、不讓原告或代理人出庭的現象時有發生。

齊奇代表則指出，目前政府的“紅頭文件”不在法院裁判範圍內。老百姓可以告政府的某項具體行政行為，卻不能對政府的決定、命令、文件、規章提出質疑。有些地方出臺的規範性文件本身就是違法的，可是以之為依據的違法行為卻無法追究，這加劇了“部門利益法制化”的不良傾向。

多位代表、專家說，正是由於這些制約，面對行政機關，公民、法人一直處於弱勢地位。老百姓打行政官司壓力大、難度大，不少群眾對法院是否“官官相護”、能否秉公執法心存疑慮，甚至對社會公平正義產生了懷疑。

“權利救濟途徑不暢，致使陳情或以極端方式主張權利的事件不斷出現。”江必新說，“行政訴訟是一條通過和平方式解決行政爭端的有效渠道。正當渠道走不通，就會走不正當渠道甚至邪門歪道。信訪部門只能對群眾意見進行轉達、協商處理，而無權解決行政行為的效力問題，處置效果常常不盡如人意。可是有的行政機關寧肯三番五次花錢息事寧人，卻不願意引導和支援群眾走通過法定程式或其他正當程式救濟權利，真是令人匪夷所思。”

江必新指出，我國行政管理體制改革的目標之一是建設法治政府。為此，必須健全對行政權力的監督制度，切實做到有權必有責，用權受監督，違法要追究。（記者李柯勇、李亞彪、吳晶）