前不久，黨的十七屆二中全會審議通過了在廣泛徵求意見的基礎上提出的《關於深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案 》，同意把《國務院機構改革方案》提請十一屆全國人大一次會議審議。至此，黨的十七大提出的加快行政管理體制改革、建設服務型政府的要求，從目標到實施邁出了關鍵性一步。

回首改革開放３０年，我國先後經歷了５次較大的行政管理體制改革。儘管每次改革的背景不同，任務不同，過程有難易，效果有大小，但歷次改革都適應了生產力發展的階段性需要。

面對即將出臺的第６次機構改革方案，梳理過去５次改革的得與失，中國行政管理體制改革的走向清晰可見。

5次改革一條主線：精兵簡政　轉變職能

國家行政學院教授汪玉凱一直研究我國的行政管理體制改革。他說，改革開放３０年來，我國６次行政管理體制改革的落腳點基本上是精簡機構、精簡人員、轉變職能、提高效率。

１９８２年第一次政府機構改革前，國務院的組成部門多達１００個，領導職數急劇增加。汪玉凱說：“當時冶金工業部，正副部長一共有２４位。”此次機構裁減，國務院撤並了３９個部門。

回頭看１９８２年的改革，其成功點不僅在於精兵簡政。這次改革的深遠影響主要是兩方面：一是打破了領導職務終身制，二是根據鄧小平提出的“四化”標準（革命化、年輕化、知識化、專業化），大批年輕知識分子走上領導崗位。

當１９８８年推動第二次行政管理體制改革時，我國改革的重心已由農村轉向城市。儘管由於後來複雜的原因，原定於１９８９年開展的地方機構改革暫緩進行。但其歷史性貢獻是首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”。直到現在，仍然是改革面臨的重要任務。

１９９３年的第三次行政管理體制改革，同樣有著深刻的歷史背景。如果說過去經濟體制改革一直是“摸著石頭過河”，那麼到１９９２年終於“摸”到了這塊“石頭”，即鄧小平南方談話時強調的“建立社會主義市場經濟體制”。

第四次政府改革始於１９９８年。這次改革精簡力度很大，改革前國務院有４０個組成部委，結果減少了１１個。另一個突出特點是，行政管理從具體的工業經濟管理中淡出。除了國防科技工業和資訊產業兩個管理部門外，這次改革將其他直接管理工業的１０個部委都撤消了。同時，在國務院和省級政府機構，提出公務人員要減一半，國務院當時３．４萬人減了１．７萬人。

２００３年的政府機構改革，是在加入世貿組織的大背景下進行的。改革目標很明確，即逐步形成行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是，深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監管體制，推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產監管體制建設。這次改革重大的歷史進步，在於抓住社會經濟發展階段的突出問題，進一步轉變政府職能。

南開大學周恩來管理學院“大部門制改革”課題組負責人朱光磊教授說，前５次行政體制改革，通過機構精簡和調整，總體上適應了推進經濟體制改革的需要。但是，改革還缺乏政府職能切實轉變的基礎，改革對象大多集中于經濟管理部門，對政府的社會管理與公共服務職能關注不夠。

黨的十七大報告首次提出建設服務型政府，為第６次行政管理體制改革指明瞭方向。十七屆二中全會強調，要著眼于科學發展、改善民生，在大部門體制改革等方面邁出重要步伐。

5次改革一種動力：經濟體制改革推動行政體制改革

經濟體制改革深入到一定程度以後，就要推動政治體制改革。梳理５次行政體制改革，政府機構改革的每一次任務，都是由經濟體制改革深入以後提出來的，不是空穴來風。反過來，行政體制改革的實施，又進一步推動經濟體制改革的深入。

汪玉凱分析說，１９８２年進行第一次政府機構改革時，我們實行的是“計劃經濟為主，市場條件為輔”，即經濟性質仍然是計劃經濟。到１９８８年進行第二次行政管理體制改革時，我們實行的是“有計劃的社會主義商品經濟”，儘管加了諸多限制，但經濟性質已變成商品經濟了。到１９９３年推動第三次行政管理體制改革時，我們要建立的是“社會主義市場經濟體制”。

很顯然，經濟體制改革深入以後，人們的認識有了三次大突破。相應的，行政體制要隨經濟體制改革的深化，不斷進行調整和改革，否則就會阻礙生產力的發展。

全國政協委員、中國(海南)改革發展研究院執行院長遲福林說，比起經濟體制改革，行政體制改革的艱難性表現為：每一次行政體制改革，表面上是機構、人員、數量的增減，實質上卻是一種權力格局的重新調整。

行政體制改革很難一步到位，也不可能一步到位。１９８２年的機構改革，幾乎是一次數量增減性的改革，沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制。到１９８８年，中央就提出轉變政府職能的要求。１９９３年更進一步提出行政體制改革要適應市場經濟體制。２００３年的政府機構改革，則適應了中國加入世界貿易組織的需要，同時為深化國企改革和減輕農民負擔，清除了體制障礙。很顯然，每一次改革都不是過去的重復，而是一個螺旋式上升的改革鏈條。

改革開放以來，中國創造了經濟增長奇跡。但是，２００３年的非典給人們當頭一棒。人們深切感受到經濟快速增長與公共服務不到位的矛盾。

全國人大代表、山東臨沂市市長張少軍坦言：“政府的主要職責就應是提供公共服務，提供社會管理。在這兩個領域，沒有人可以替代政府。但直到最近幾年中央提出以人為本的科學發展觀，一些地方才真正意識到這一點。”

　　5次改革一個啟示：加快向服務型政府轉變

黨的十六大以來，中央領導多次強調，必須站在新的歷史起點上推動改革開放。那麼，下一步改革的關鍵在哪？“十一五”規劃提出，未來行政管理體制改革將成為改革開放的關鍵。黨的十七屆二中全會更進一步指出，深化行政管理體制改革，“是政治體制改革的重要內容”。

遲福林分析說，我國已從生存型社會開始進入發展型社會。與３０年前相比，新階段面臨日益突出的兩大矛盾。一是經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺的突出矛盾。這兩大矛盾對政府提出了新要求。

一些專家指出，制定“九五”計劃的時候，我們明確提出要用集約式的經濟增長方式替代粗放式的增長，十年後這個問題依然十分突出。哪個縣長、市長的底線，都是本地經濟發展速度要高於全國平均水準。這樣做的結果必然是拼資源、拼環境。

以行政體制為中心的政府改革，最重要的是實現政府自身的轉型。這個轉型應是兩大任務：一是由管制型政府轉向服務型政府。二是由經濟建設型政府轉到一個公共治理型政府。

全國政協委員李立新深有感觸地說，黨的十六大以來，伴隨著行政管理體制改革的推進，中央提出了以人為本的科學發展觀，各級政府針對困難群體和民生問題，拿出更多的錢去發展醫療、教育、就業、社會保障等公共服務項目。

黨的十七大強調，解放思想是發展中國特色社會主義的一大法寶。十七屆二中全會提出，要深刻認識深化行政管理體制和政府機構改革的重要性和緊迫性，力爭到２０２０年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。

新一輪的改革已經啟動，新的政府機構改革方案讓人們充滿期待。（記者宋振遠 張建新）