烏蘭夫(前排左四)與五屆全國人大民委部分成員及工作人員合影。是時，民族區域自治法正在起草中。
1947年5月，在新中國即將誕生的曙光裏，我國第一個省級少數民族自治區———內蒙古自治區宣告成立。從此，民族區域自治——一個解決民族問題的“中國模式”開始在中華大地實踐。
“說起民族區域自治法，一定要說說烏蘭夫同志的故事。”
8月11日，在北京市宣武區的椿樹園小區，原全國人大民委辦公室主任、78歲的底潤昆老人，接受了記者的專訪，講起了民族區域自治法孕育與誕生時的往事。
自治經驗:烏蘭夫在內蒙古的鬥爭
底潤昆說，“在統一的中華人民共和國內實行民族區域自治”，不搞我黨早期曾提過的“聯邦制”，是老一輩革命家們在鬥爭實踐中總結出來的經驗。而其中一大經驗，就來自烏蘭夫同志領導的、為建立“內蒙古自治政府”所進行的一系列鬥爭。
1945年8月15日，日本天皇宣佈無條件投降，抗日戰爭勝利。9月，曾經在偽“蒙疆聯合自治政府”擔任過高等法院院長的補英達賴等人，在內蒙古的蘇尼特右旗成立了一個分裂國家的“內蒙古人民共和國臨時政府”(下稱臨時政府)。
中央決定派烏蘭夫去解決這個問題。當時，內蒙古大部分地區還是蘇蒙(外蒙古)聯軍佔據，聶榮臻等領導人建議烏蘭夫帶部隊去談判。烏蘭夫沒有同意，他覺得單槍匹馬雖然危險，但是也顯示誠意。談判地點，是位於沙漠草原地區的溫都爾廟。烏蘭夫對補英達賴等人說:“我是代表中共中央來的。我們不承認臨時政府。內蒙古是中國領土，應該在中國共產黨領導下建立統一的國家，將來可以搞民族區域自治。”
談判進行了七天七夜。
談判結果:臨時政府需要改選。在此情況下，烏蘭夫他們研究後認為，臨時政府可以先改選、後取消。由於烏蘭夫在蒙古族民眾中享有極高聲望，加上談判期間，烏蘭夫和他的同事們做了大量思想工作，烏蘭夫以高票當選了臨時政府的主席。改選後，按照烏蘭夫的建議，臨時政府搬遷到了八路軍控制的張北縣。從此，臨時政府便再也沒有活動過。用烏蘭夫的話說，“叫它悄悄地自生自滅了”。
此後，經過不懈地努力，1947年4月23日至5月1日，內蒙古人民代表會議在王爺廟(今烏蘭浩特市)勝利召開。在這次會議上，以無記名投票方式選舉產生了內蒙古自治政府，烏蘭夫當選為主席。5月1日那天，烏蘭夫莊嚴宣告內蒙古自治政府成立!這一天，標誌著我國第一個省級少數民族自治區誕生。
底潤昆說，正是這一經歷、這一過程，讓我們黨更加堅定了推行民族區域自治政策的決心。1949年9月，全國政協第一屆全體會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》，其中明確規定:“各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治。”
對於民族區域自治制度的優越性，1981年7月，烏蘭夫撰文稱讚其“使祖國所有民族既各得其所，又和衷共濟”。
兩度起草:30年25稿
1954年秋天的一個早晨，23歲的底潤昆到中南海報到。那裏，是新成立的全國人大常委會辦公廳所在地，而他，是剛剛由一屆全國人大設立的民族委員會(下稱民委)的工作人員。
底潤昆上班不久，民委便遇到一個大任務:根據《憲法》起草民族區域自治的有關法律。底潤昆告訴記者，當時有這種立法需要。《憲法》對民族區域自治作出了原則性規定，但是還需要法律進一步細化;1952年頒布的《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》，已經不能充分滿足當時民族自治地區的經濟、文化等方面的需求。在實踐中，因為缺乏法律規範，還帶來一些問題。比如，當時從自治區、自治州到自治縣、鄉，都統稱為“xx自治區”，都是一級政府，“爺爺孫子一樣大”。
不過，當時民委委員們普遍認為，民族區域自治立法屬於“摸著石頭過河”，還是低調點，定名為“要點”、“通則”吧。1957年，經全國人大民委會議審議後形成了一個正式草稿，下發到了全國各省市自治區和各民族自治地方徵求意見。“這是第八稿，名稱是《自治要點》;可惜反右鬥爭讓立法被迫停滯……”底潤昆記得，當時他的領導、民委辦公室主任夏輔仁開會回來後說了一句:“我們的《自治要點》，被一棍子打死了!”
這種停滯，直至“文革”結束。
1980年，彭真提出，全國人大對《憲法》民族部分的修改和《民族區域自治法》的起草工作，一併由時任全國人大常委會副委員長、中央統戰部部長的烏蘭夫同志主持。後來，中共中央決定成立民族區域自治法“起草領導小組”，由烏蘭夫任組長。
那個夏天，來自全國人大民委、國家民委、中央統戰部的起草小組成員們又撿起了23年前沒有幹完的工作，跟隨烏蘭夫，開始起草《民族區域自治法》。
那是一個難忘的夏天，在避暑勝地北戴河，在西哈努克親王曾經居住過的別墅裏，底潤昆等七八個起草小組成員在烏蘭夫的直接領導下，開始工作了。“我們每天上午開會，下午和烏老一起下海游泳。”底潤昆說，起草小組的工作環境很寬鬆，大家暢所欲言，“發言不拘一格，可長可短，烏蘭夫同志也是想起什麼說什麼，有時成段講話，有時插話”。彭真當時帶領《憲法》修改起草小組也在北戴河，他派他的秘書許孔讓參加了大部分討論，每天回去向他彙報。在此基礎上，起草小組首先解決了《憲法》修改中有關民族部分的問題。
底潤昆回憶說，起草小組首先研究列出了該法的“綱目章節”，而後分工就不同章節拿出草稿。為了不漏掉問題，先把原則和政策措施寫出來，不受篇幅限制，“雖然寫出來的東西比較長，但卻十分具體、詳細，實實在在”。在此基礎上，起草小組很快形成了精煉的稿子。
回京後，烏蘭夫又立即召集起草領導小組成員和有關人員會議，趁熱打鐵，對草稿進行討論。形成意見比較一致的草案稿後，便開始徵集意見。此後直到1984年《民族區域自治法》通過，草案稿又經歷了17次修改，小的修修補補不計其數。“連50年代的8稿計算在內共25稿，前後共30年!”底潤昆說。
均衡意見:烏蘭夫親力親為
對草案稿徵集意見階段，底潤昆記憶猶新，能一口氣說出幾個小“故事”來。
草案稿中有這樣一條:“民族自治地方企事業單位在招收職工的時候，要優先招收少數民族人員，並且可以從農村牧區少數民族人口中招收人員。”在徵求意見時，勞動人事部有反對意見。理由是，為了解決當時比較突出的知識青年返城待業問題，勞動人事部規定:“全國企事業單位不許到農村牧區招收職工。”對此，烏蘭夫的態度很堅決，他認為政策是短期的，法律卻是解決長遠問題的。
當時，起草小組在北京市宣武區的東方飯店工作，許多研討會議也在這裡召開，烏蘭夫每天晚上到那裏“加班”。一天晚上，針對這一條，烏蘭夫告訴勞動人事部的有關負責同志，請他們部黨組認真研究一下這個問題，提出部裏的正式意見。很快，勞動人事部正式答覆說:完全同意草案中的這一條款。
“對一些重大問題，烏老親自出面同中央其他領導交換意見。”底潤昆記得，針對《憲法》和《民族區域自治法》是否寫、怎樣寫“反對兩種民族主義”的問題，烏蘭夫曾專門寫信給彭真。
原來，1954年《憲法》只簡單地寫“反對大民族主義和地方民族主義”，但在“文革”等運動中，很多少數民族幹部被扣上“地方民族主義”的大帽子被批鬥，這說明實際上主要強調了“反地方民族主義”，而且把一些民族感情和不同意見當做“地方民族主義”來反了。烏蘭夫向彭真反映了少數民族幹部們的這一觀點。他同時認為，過去毛主席提反對兩種民族主義，其實強調的主要是“反對大漢族主義”。
“兩種民族主義都不符合馬列主義，都應反對，這次要寫，就按毛主席的提法，強調反對大漢族主義。”烏蘭夫同志的意見被採納。現在我們可以看到，《憲法》和《民族區域自治法》中都明確寫著:“在維護民族團結的鬥爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義。”
1983年以後，烏蘭夫已成為國家副主席，他仍然把《民族區域自治法》的制定作為自己的重要工作之一。底潤昆記得烏蘭夫說過，草案稿要徵求多方面的意見，“認識比較一致，將來執行才能比較順利”。於是，四年間，草案17次易稿，而每次易稿，“年近八旬的烏老都是親自動手、一絲不茍。”
1984年5月31日，六屆全國人大第二次會議表決通過了《民族區域自治法》，並決定於同年10月1日起施行。這一天，距離烏蘭夫宣佈成立內蒙古自治政府整整37年。
1988年12月8日，烏蘭夫在京逝世。“制定和推動《民族區域自治法》的貫徹實施，可以說是烏老為黨和國家作出的最後的努力。”底潤昆深情地說。(鄭赫南）
