令人震驚的“三鹿奶粉事件”引發國人對食品安全的關注，也使立法機關對出臺《食品安全法》更加審慎。
按慣例，一部法律草案一般經二次審議之後意見就基本趨同，三次審議後就將表決通過。
2008年8月，十一屆全國人大常委會第四次會議審議了食品安全法草案二次審議稿。大家普遍認為，二次審議稿廣泛吸收了常委會組成人員和社會各界的意見，修改得比較好，建議進一步修改完善後儘早通過。
誰料想，幾天后爆發的三鹿有毒奶粉事件，讓這部被千呼萬喚的法律“擱淺”。
“這個法律名稱再叫食品衛生法就不合適了”
“孔雀石綠、蘇丹紅、三聚氰胺，這些我們之前從來沒有聽說過的化學名詞，統統出現在食品事故中了。”食品安全法草案起草負責人之一、全國人大常委會法工委行政法室主任李援痛心地說，“這些東西，老百姓看不見，摸不著，聞不到，嘗不出……”
據統計，僅十屆全國人大期間，就有3000多人次的全國人大代表提出食品安全方面的議案和建議。
不過，到底是修改已有的食品衛生法，還是制定全新的食品安全法，代表們莫衷一是。
在李援看來，“衛生”通俗講就是乾淨，注重的是食物的表面現象和外部環境，而“安全”就是無毒無害，已經深入到了食物的內在品質。
就在全國人大代表大規模建議修法之時，相關立法規劃也隨之啟動。2003年，十屆全國人大常委會將修改食品衛生法列入了本屆立法規劃。次年，食品衛生法的修改工作就開始了。
隨著修訂工作的展開，草案的內容不斷豐富，增加了食品安全風險評估、食品安全標準制定以及與農產品品質安全法銜接的內容，已經大大超過了食品衛生法的內容。“這個法律名稱再叫食品衛生法就不合適了”。2007年10月31日，國務院召開常務會議，討論並原則通過《食品安全法(草案)》，至此，方向敲定。
法律名稱兩個字的改變，意味著從觀念到監管模式的提升。李援認為，此前對食品安全事故監控處於失控半失控狀態。他坦言:“這源於監管體制不健全。”具體說來，一是食品的監管措施、方式有漏洞;二是缺乏規範企業行為的行之有效的制度和機制;三是從田間到餐桌，多部門分段監管不銜接。
2007年12月，時任國務院法制辦主任曹康泰受國務院委託作草案說明時透露，產生食品安全問題的一個主要原因，是現行有關食品衛生安全制度和監管體制不夠完善。對此，食品安全法草案對症下藥，一一破解:建立以食品安全風險評估為基礎的科學管理制度;建立食品安全事故預防和處置機制，提高應急處理能力;強化生產經營者作為保證食品安全第一責任人的責任;建立分工明晰、相互協調的食品安全監督體制;建立暢通、便利的消費者權益救濟渠道。
當時的輿論認為，食品安全法草案焊牢了食品安全監管鏈條。
針對三鹿奶粉事件，食品安全法草案作出了8項重要修改
起草者思考的問題，同樣是審議者關注的問題。
在2007年12月的十屆全國人大常委會第三十一次會議和2008年8月的十一屆全國人大常委會第四次會議上，食品安全監管體制一直是爭論的焦點。
審議者不明白，“十來個部門怎麼就管不住一頭豬”?一些全國人大常委會組成人員在參加執法檢查時發現，衛生部門只檢查衛生，看到有人給肉注水卻管不了，因為那是工商部門的職責。多頭管理，反而成了沒人管理。為確保法律的實施效果，他們建議，將多頭、分段的監管體制，改為由一個部門主管、實行全程監管，或者在原有監管體制的基礎上，明確一個主管部門。他們還退了一步，“如果難以做到，建議設立食品安全委員會統一監管，其他部門根據自己的職責分工，相互協調、各負其責”。
不過總體而言，大家普遍認為，二次審議稿修改得比較好，建議進一步修改完善後儘早通過。
但是就在十一屆全國人大常委會第四次會議閉幕後的幾天裏，三鹿有毒奶粉事件浮出水面。
2008年9月10日，陜西、甘肅、寧夏等地出現多個嬰兒患腎結石病例，疑為食用問題奶粉所致。11日，三鹿集團承認奶粉受三聚氰胺污染。稍後，不少品牌奶粉被檢出含有三聚氰胺，近30萬名嬰幼兒受到損害，5萬餘名嬰幼兒需住院治療。一時間，老百姓“談奶色變”。
這個突發事件成了食品安全法草案的試金石。
“隨著三鹿奶粉事件的情況每天被披露，我們就對照著現在的草案，看對暴露出的問題是否能管得住。”李援說，“幾乎是和事件發展同步的，今天看到有問題，就加一條，明天又有新的問題了，就再加一條。”
三鹿奶粉事件中，最致命的問題便是添加了三聚氰胺。為此，草案三審稿增加了兩條規定，其一是衛生部門在制訂食品添加劑標準時，要經過風險評估，證明食品添加劑是“安全可靠、技術上確有必要的”才能列入食品添加劑目錄，不得在食品生產中使用食品添加劑以外的化學物質或者其他危害人體健康的物質。
立法部門發現，三聚氰胺的添加是在奶站環節，也就是在牛奶被企業收購之前，就被添加了三聚氰胺，而奶牛養殖及牛奶收購站歸農業部門管理。此前的草案中，因為規定食用農產品由農業產品品質安全法負責，所以農業部門是被排除在食品安全監管鏈條之外的。於是，三審稿在二審稿“建立健全食品安全協調機制”的基礎上，又增加了“縣級以上地方政府要對食品安全實行全程的監督管理”規定。
立法部門還注意到，對於三鹿奶粉存在的問題，很早就有人舉報反映，但直到9月才被處理。為此，三審稿增加規定，要求國務院有關部門在獲知有關食品安全風險資訊後，立即向國務院衛生行政部門通報。國務院衛生行政部門通過食品安全風險監測或者接到舉報發現食品可能存在安全隱患的，應當立即依法進行檢測並進行食品安全風險評估。
在這次奶粉事件中，有不少被檢出三聚氰胺的產品是國家免檢產品。事件發生後，國務院已經廢除了食品的免檢制度。草案三審稿更是從法律高度明確，對食品不得實施免檢。
……
“‘民事賠償優先’的規定，也是在‘三鹿奶粉事件’之後才規定的。我們發現，按照規定，行政罰款就已經先讓三鹿破產了。所以國家不能先把錢拿走，而是應該讓民事賠償優先。”李援說，三鹿奶粉事件爆發後，各相關部委對草案的每條規定都摳得非常細，“一定要明確責任和權力所在，以免將來出了事故之後責任不清”。
立法部門抓住了這次難得的自我修正的機會。到2008年10月十一屆全國人大常委會五次會議第三次審議，食品安全法草案已經作出了8項重要修改。
“儘管有一些反對意見，但是我們還是把這些修改意見堅持寫上了。”李援說。
跨越兩屆常委會、經歷了四次審議，食品安全法草案得以通過
“食品安全法草案針對三鹿奶粉事件作出規定，非常必要和及時，也順應民心。”全國人大常委會組成人員對新草案這樣評價。
2008年10月24日，全國人大會議中心，十一屆全國人大常委會第五次會議分組審議食品安全法草案。常委會組成人員又活躍起來。
如果沒有重大分歧，法律草案一般經三審就會通過。那麼這部在提交三審前作了較大修改的草案，要不要付諸表決?常委會組成人員有了分歧。
有委員認為，這次三審不安排通過是完全必要的，這是一部涉及到民眾生命健康的法律，應該認真地再審一審，再廣泛聽取一下人民群眾的意見，讓它更科學、更合理。但也有人建議這次會議審議後通過，因為“百分之百、十全十美也不可能，現在很需要這樣一部法律”。
但是常委會組成人員也普遍認為，修改後的草案還是有不足，尤其是監管體制問題。
“許多委員都提出，不斷發生食品安全事故，都是在分段監管體制下發生。如果還維持這種監管體制，我們的食品安全現狀就不可能改變。”李援說，這也是我們這次立法特別關注的問題，屬於我這一段的我管，不屬於我這一段的我就不過問，就使得一些資訊、一些事故的處理不及時，造成我們的食品事故一旦發生，儘管有這麼多部門，事故仍擴大和蔓延。“三鹿奶粉事件是一個突出的表現，教訓非常深刻”。
“現在一下子讓國務院把體制完全理順還不太可能，但是這件事又非常重要。在這種非常情況下，建議國務院成立一個食品安全監督管理委員會。體制的問題，以後再理順。”牟新生等多位常委會組成人員在這一問題上達成共識。
“設立國家級食品安全委員會”的建議，在草案二審時就曾有人提出過，但未被採納，在三鹿奶粉事件發生之後，終於被立法者接受了。“這是在分段監管體制之上的一個很大的推進。”李援認為，“有了一個國家層級的協調機構，就可以對各個底下監管部門的總體情況進行綜合分析，出現問題以後進行協調，然後把這些漏洞都給補上。”
接下來，全國人大又採納常委會組成人員的建議，對三鹿奶粉事件中出現的“明星代言”問題作出規定，要求代言明星承擔連帶責任。
草案的四審，原本被安排在2008年12月進行，但由於一些重要問題尚需明確，四審又被順延兩個月。2009年2月28日，跨越兩屆常委會、經歷了四次審議的食品安全法草案以一個相對完美的狀態，以158票贊成、3票反對、4票棄權經表決通過。
回顧食品安全法的立法過程，李援深有感觸地說:“重大食品安全事故催生法律的制定，在世界各國都不例外。”
不過還是有人對此感到“後怕”———如果沒有三鹿奶粉事件，或者發生在食品安全法出臺之後，又將是怎樣的情景? （宋識徑）
