從1987年5月研究提出在我國建立公務員制度方案，同年10月黨的十三大宣佈建立公務員制度，到1993年10月實施公務員條例，再到2005年4月全國人大常委會審議通過公務員法，共經歷了18個春秋。中國人才交流協會會長、原人事部副部長侯建良參加了從研究提出公務員制度、起草公務員暫行條例，到起草公務員法的全過程，而且是惟一一位參加了全過程的人。
與公務員制度有著不解之緣的侯建良從勞動人事部研究所研究人員開始做起，歷任人事部處長、副司長、司長、副部長，他在勞動人事部門工作的20餘年恰好是公務員制度從醞釀、發展到立法定型的整個過程。侯建良對中外公務員制度、中國古代文官制度、科舉制度做過深入研究，撰寫過《公務員制度發展紀實》、《中國古代文官制度》等專著，曾主編《公務員管理概論》、《人事專業普法教材》、《〈中華人民共和國公務員法〉釋義》等書，並在各種報刊雜誌上發表了上百篇有關幹部人事制度的文章。
近日，記者如約來到侯建良的辦公室。“天熱，喝點茶。”這位戴著一副眼鏡，看起來和藹可親的老部長一個遞茶動作打消了記者的拘束感。在接下來的採訪中，從公務員制度的理論淵源到發展歷程，他對於每一個細節的熟稔，使得採訪變得非常順利：
1987年確定建立公務員制度
我1968年畢業于中國人民大學歷史檔案係，在部隊鍛鍊一年，又在山東省沾化縣工作10年。1979年開始在中國人民大學攻讀中國政治制度史專業研究生，1982年畢業後到原勞動人事部研究所工作。
黨的十一屆三中全會以後，隨著國家工作重點的轉移、經濟體制改革的逐步深入和政治體制改革逐步展開，傳統幹部人事制度的弊端逐漸暴露出來。問題主要集中在“大鍋飯”、“鐵飯碗”、幹部“部門、單位所有制”、“幹部隊伍年齡偏大、文化偏低”、“能進不能出、能上不能下”等。
為改變這一狀況，1984年11月，中組部與原勞動人事部組織有關人員，開始對幹部人事制度改革進行專題研究。我是1986年春季被抽調進研究小組的，我們當時的任務是搞出一個《關於幹部制度改革方案的構想》。後來，根據鄧小平同志指示，1986年9月，中央政治體制改革研討小組成立，下設七個專題小組。
其中，幹部人事制度改革專題研討小組于12月16日成立，我是當中的一員。
針對當時幹部人事制度的弊病，我們的基本改革思路是：建立社會調節機制，改變統包統配、管理許可權過分集中的管理體制，真正確認個人的應聘權、辭聘權和辭職權；健全任用制度，廢除領導職務和幹部身份終身制；各單位吸收錄用人員應按照平等競爭的原則，面向社會，公開考試，擇優任用；建立科學的幹部考核制度，正確地評價和使用幹部等。
剛開始，我們的思路並不是很清晰，後來發現問題的癥結出在缺乏分類管理上。當時雖然也提出了這一概念，但具體怎麼分類管理還不是太清楚，所有的設想仍然都是把“國家幹部”當做一個整體，混著說的。
國家幹部隊伍當時是2900萬人，機關、企業、事業幹部都在裏頭。此時，國有企業改革已經開始，需要落實用人自主權，幹部管理不可能再跟機關一樣了，必須分類管理。再說，不搞分類管理，也沒辦法搞法制化。立法只能針對一類人員進行，如果要包括所有人員，就只能作一些原則性的規定，沒有可操作性。
分類管理的思路清晰後，必須首先選好改革的突破口。經過認真研究，當時就考慮將國家行政機關的人員單列出來，專門搞一套管理體系。這個管理體系建立後，對其他機關來說有代表性，對企事業單位來說有示範性。因為緊接著就要制定法規，這個管理體系的名稱必須規範。討論中，大家比較一致的看法是，法定名稱不宜再叫“幹部”，因為幹部的概念涵蓋範圍太大，不利於對幹部隊伍進行分解，實行分類管理。討論集中在是叫“文官”還是叫“公務員”上，我力主正式名稱應叫“公務員”。因為這一名稱能較為貼切地體現國家行政機關工作人員行使國家行政權力、執行國家公務的職業特點，同時含有國家公共事務“服務員”、“社會公僕”等意。
公務員這一稱謂，在1987年5月20日專題組向中央政治體制改革研討小組彙報時被確定下來。1987年10月25日，黨的十三大在北京召開，宣佈在我國建立和推行公務員制度。
1993年頒布《國家公務員暫行條例》
1988年3月25日，國務院總理李鵬同志在七屆全國人大一次會議作的《政府工作報告》中強調：在改革政府機構的同時，抓緊建立和逐步實施國家公務員制度。儘快制定《國家公務員條例》，研究制定《國家公務員法》。
也是在3月份，中央組織部決定將《國家公務員暫行條例》及有關資料移交人事部籌備組。人事部正式成立是在4月，因為條例需要繼續修改，部領導研究決定把我留在機關，不再回研究所。
條例草擬與公務員制度的研究一直是同步進行的，到交給人事部的時候，條例已修改到第十三稿，我們就是在這一稿的基礎上再進行修改。後來我陸續在人事部政策法規司擔任處長、副司長職務，但不管做什麼工作，修改條例的工作我始終參與，從未間斷過。
經過反覆研究、徵求意見和修改，我印象裏，最後送審稿應該是改到了第二十二稿。當時我們每一稿的修改都要經司裏同意、部裏敲定，由於部長、司長的信任，我實際是每次修改第一道程式的負責人。
與第十三稿相比，送審稿更合理更完善了。一個重大的變化是取消了將公務員分為政務類、業務類的規定。還有一些變化，例如增加了14項公務員不得違反的紀律。對於行政處分種類也有調整，第十三稿是警告、記過、記大過、降級、撤職、開除留用察看、開除。我們研究認為“開除留用察看”與辭退有矛盾，把這一項去掉了。
中央對幹部人事制度的改革與立法非常重視，1992年年底和1993年1月專門召開會議，先後討論並原則通過了關於建立和推行國家公務員制度的彙報提綱和公務員條例草案。1993年8月14日，《國家公務員暫行條例》正式頒布。
在條例正式發佈前，8月16日下午快下班的時候，我接到時任人事部副部長程連昌同志打來的電話，說國務院辦公廳要一個熟悉條例的同志去最後核一遍條例，部裏決定讓我去。到了國務院辦公廳，看到的是準備發佈的條例修改稿，我從頭到尾逐字逐句地看了一遍，提出了三處文字修改建議，後來都被採納了。兩天后，各大媒體同時刊載了新華社播發的國務院令和《國家公務員暫行條例》全文。
條例起草共歷時8年多，修改達20余稿。起草過程中，全國性的徵求意見就有4次，小型座談會難計其數，徵求意見人次之多，關注面之廣，試點論證時間之長，可以說前所未有。
雖然條例只是一部法規，但它在一定意義上結束了我國機關幹部人事管理沒有總法規的歷史，從此機關人事管理完全按照一種新章程運作了，進入機關要參加公開考試，考核、獎懲有一定章法，晉陞有嚴格程式，還可辭職辭退，工作人員還可以依據申訴控告等規定維護自身權益。
2000年開始起草公務員法
2000年，我開始擔任人事部副部長職務。也就是在這一年，中組部和人事部分別開展了有關的調查、研究和法律條文的草擬修改等準備工作，為下一步會同有關方面共同研究制定公務員法打下了基礎。
當時的背景是，公務員暫行條例的實施已取得明顯成效，證明公務員制度是一套符合中國國情的、科學的機關人事管理制度；同時，改革實踐中又取得了一系列新的成果，形成一批比較成熟的制度，這些制度需要及時予以法律確認，轉化為法律規範；而且，1993年條例頒布之初考慮的就是暫行三五年，等條件成熟了就正式立法。隨著其他法律的不斷出臺，條例立法層次低的問題更加突出，需要及時立法跟進。
8月9日，當時兼任中組部部長的中央書記處書記曾慶紅同志在人事部的一個報告上作出重要批示。批示指出，圍繞完善公務員制度，加強法規制度建設，是一項非常重要的工作。要求中組部、人事部會同有關單位在總結、完善公務員暫行條例的基礎上，積極研究制定公務員法。批示提出了制定公務員法要著重研究的幾個問題，包括公務員範圍、公務員級別和工資問題等，這對後來公務員法的研究起草工作起到了至關重要的指導作用。
2001年1月，中組部與人事部研究成立了公務員法起草領導小組，共三人。組長由人事部部長擔任，開始是張學忠部長，後來是新任部長張柏林。兩名副組長分別由中組部和人事部的副部長擔任，我是作為人事部副部長擔任副組長的，具體工作做得多一些。4月，中組部、人事部聯合成立公務員法起草小組，具體承擔調研和草案的起草工作。
在整個起草和配合審議過程中，我多次代表起草領導小組與起草小組的同志一塊討論研究一些比較具體的條文規定和工作方案，基本上是起草小組的同志只要提出要求，我就有叫必到。他們提的問題，我能定的就定，不能定的就帶回來向領導小組同志報告。例如，一開始起草小組的同志提出一種想法：在公務員法裏不規定鄉鎮公務員，讓省裏根據本法制定辦法。我明確表示，鄉鎮公務員在錄用、晉陞、考核、獎懲、辭職辭退、工資、退休等主要管理環節上一直與縣級以上機關要求一樣，應該統一規定。
草案整個修改過程緊鑼密鼓，基本上就是修改、討論、徵求意見，時間很緊。我記得，2003年5月正值“非典”時期，機關不讓出差，張柏林部長抓住這一機會，與我一起，召集六個業務司負責人與起草小組的同志逐條研究修改草案第8稿。之後我又多次召集六個業務司對草案進行研究修改。
中組部、人事部都把起草公務員法當作大事來抓，兩部領導班子及時研究決定起草工作中的重大問題。經反覆修改後，2003年底，我們又將草案印發各地、各部門徵求意見。2004年3月9日，人事部正式向國務院報送了《關於報請審議〈中華人民共和國公務員法(草案送審稿)〉的請示》，並附上了公務員法草案送審稿。
2005年通過公務員法
2004年12月14日，溫家寶總理簽署了《國務院關於提請審議〈中華人民共和國公務員法(草案)〉的議案》。12月25日上午，十屆全國人大常委會第十三次會議全體會議開始舉行，審議公務員法草案列入會議議程，張柏林部長受國務院委託，向大會作了草案的說明。
我列席了12月27日上午進行的公務員法草案分組審議，151名常委會組成人員參加了審議，86位委員發言，內容涉及公務員法的方方面面。時任副委員長兼秘書長的盛華仁同志在發言中指出了立法的必要性和重大意義，具體解釋了公務員範圍和管理機構表述的修改過程。
委員們對草案的總體評價是好的。認為草案對公務員的管理體現了制度化、民主化和科學化，有利於調動積極因素，造就高素質的公務員，有利於遏制幹部腐敗，促進廉政勤政。
其中公務員的範圍是大家最為關注的焦點之一，有的認為這個定義包括的範圍過寬，應只包括政府機關工作人員；個別的認為範圍還應當擴大；有的認為草案關於公務員“履行公共事務管理職能”的定義和要包括的人員不對應，法律沒有規定政黨在國家事務和社會公共事務方面有直接管理職能，法官和檢察官分別承擔的是審判、檢察職能，也不是管理職能。
2005年2月初，我和起草小組的同志到全國人大賓館參加會議，聽取全國人大法律委員會副主任委員胡光寶和法工委副主任李飛關於公務員法草案審議和徵求意見情況，並研究確定了修改原則。4月7日，法律委召開會議對草案進行審議，我和起草小組的同志列席會議，並作解釋說明。
4月14日和18日下午，吳邦國委員長分別主持全國人大常委會黨組會議和全國人大常委會委員長會議，聽取了法律委《關於公務員法草案主要問題修改情況的彙報》。會議經過研究認為，經過修改，草案已基本成熟，有爭議的幾個問題意見也都表達清楚了，可在二審後提請表決。
緊接著，李飛副主任打電話告訴我，現在可能二審通過，二審當中出現的問題需要加班加點趕在表決前全部解決。因此，希望起草小組也要積極配合修改工作。再次修改後，一些比較大的、討論比較多的問題，如公務員範圍的表述、職位分類的表述、司法考試的表述、工資制度規定、退休年齡規定等都基本完成。對於公務員範圍的表述，法律委研究認為，同意維持草案規定的範圍。但定義表述應更科學準確，修改為：本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。
按照張柏林部長的意見，二審期間，由我代表“起草小組”列席了第十屆全國人大常委會第十五次會議。4月25日是我列席會議最忙碌的一天，按照人大常委會辦公廳通知，吳邦國委員長參加25日上午的分組審議，我作為人事部領導陪同參加會議，以備就討論中遇到的問題作解釋說明。下午2點，我與法律委、法工委的領導一起審核草案修改稿。下午4點半，法律委全體會議在人民大會堂天津廳舉行，進行表決前的最後審議，我和起草小組主要成員列席參加討論，直到晚上10點半才結束。
4月27日下午3點，是我這一生中最激動的時刻。十屆全國人大常委會第十五次會議閉幕會於人們常在電視上看到的那個長長的會議大廳里正式開始。我戴著列席證進入會堂靜靜等待著。3點10分，公務員法草案進入表決程式，很快，表決結果出來了。吳邦國委員長宣佈：通過！
同日，胡錦濤主席發佈主席令：《中華人民共和國公務員法》已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議于2005年4月27日通過，現予公佈，自2006年1月1日起施行。
就像中共中央、國務院在印發公務員法實施方案的通知中所講的：“公務員法是我國幹部人事管理第一部具有總章程性質的法律，在我國幹部人事制度發展史上具有里程碑意義。”公務員法的頒佈施行，為科學、民主、依法管理公務員隊伍提供了重要依據，為提高公務員依法執政、依法行政、依法辦事的能力提供了重要保障，為深化幹部人事制度改革，建設一支優秀人才密集、善於治國理政的高素質專業化公務員隊伍提供了重要支撐。(本報記者 劉姝宏 採訪整理)
