黨中央、國務院高度重視《綱要》的編制，明確要求編制出一個適應改革開放新形勢、使人耳目一新的《綱要》。2003年7月，《綱要》編制工作正式啟動，先後主要開展了以下活動：一是對“十五”計劃實施情況進行了中期評估，這是我國規劃編制和實施歷史上的第一次。二是採取委託、招標、合作研究等方式，對160多個重大課題進行了研究，形成了500多萬字的研究報告。採取公開招標方式研究《綱要》涉及的重大課題，在我國規劃編制歷史上是第一次。三是組織編制了58個專項規劃，對《綱要》的形成起到了重要支撐作用。四是開展請全國人民為“十一五”規劃建言獻策活動，在為期60天的活動中，有5000多人提出了上萬條意見建議。五是成立了由37位知名專家組成的專家委員會，對《綱要》進行了4次論證，形成了論證報告並隨同《綱要》一起報送全國人大參考，這在我國規劃編制歷史上也是第一次。六是在十屆全國人大四次會議召開之前，人大代表就對《綱要》進行了審議，提出修改意見，這也是我國規劃編制歷史上的第一次。
其間，胡錦濤總書記主持召開中央政治局常委會議和政治局會議，討論審議了《綱要》，作了重要指示；溫家寶總理也先後主持召開國務院常務會議和全體會議進行了討論修改，還主持召開了4個座談會，聽取社會各界的意見。
總之，《綱要》的編制過程，是一個發揚民主、集思廣益、科學決策的過程，是一個集中民智、反映民意、凝聚民力的過程。
從《綱要》與《建議》的關係看，《綱要》以《建議》為依據，是《建議》的具體化和展開。從功能看，《綱要》主要闡明國家戰略意圖，明確政府工作重點，引導市場主體行為；是經濟社會發展的宏偉藍圖，全國各族人民共同的行動綱領；是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據。從屬性看，《綱要》總體上是宏觀性、戰略性和政策性的，但在公共服務等政府履行職責的領域，提出的目標和任務又具有約束性。（國家發展和改革委員會主任 馬凱 ）
