制定“十二五”規劃應關注的幾個重大問題
“十一五”規劃目前已經實施過半，中央和地方各級政府相繼組織對“十一五”規劃實施情況進行中期評估，並著手準備“十二五”規劃前期研究工作。國家發展改革委在去年底召開的全國發展改革系統會上提出了《“十二五”規劃重大問題研究指南》，內容涉及發展環境、思路目標、產業結構、城鄉區域、科教文化、改革開放、人民生活、資源環境等方面共41個題目。目前，國際和國內經濟形勢變化處於不確定性增強的時期，結合“十一五”規劃的實施進展狀況，研究提出“十二五”規劃面臨的重大問題，更加具有重要的意義。
首先，要對當前國際金融危機的深遠影響要有充分的預計和防範。
當前愈演愈烈的國際金融危機最初源於2007年下半年美國爆發的住房次級貸款危機，已經從初期的國際金融危機演化為全球性經濟危機。對於我國的影響自2008年下半年逐漸顯現，目前仍處於蔓延和加深階段。這一次經濟危機的波及面之廣、衝擊力之大遠遠超過1998年爆發的亞洲金融危機，也在許多指標和方面超過上世紀30年代爆發的全球性經濟危機，因此可以被看作百年一遇。按照世界經濟史上的經濟週期規律，一次經濟危機自爆發、加深到穩定，再到復蘇，長者5-8年，短者3-5年，前後平均5年左右。考慮到21世紀以來知識、技術、資訊經濟的突飛猛進，極大地增強了世界經濟的自我修復和調整能力，這次經濟危機的週期樂觀估計也要持續3年左右。
我國從整體上看仍然處於工業化和城鎮化加快推進階段，全球經濟危機的爆發不會改變我國經濟發展總的趨勢，但是加入世貿後我國與世界經濟的聯繫日益加強，在這次全球經濟危機中不可能獨善其身。現在我國距離“十一五”時期結束還有一年半的時間，樂觀估計在“十一五”末全球經濟危機及對於我國的影響發生根本性變化，這樣“十二五”規劃正好處於經濟週期的回升期。但是，也不排除進入“十二五”後全球經濟危機的陰霾仍然尚未完全消散，這些可能性情景分析都應在“十二五”規劃制定時給予充分的預計和應對之策。
其次，要加強與“十一五”規劃中期評估結果和2020年確定的發展目標的銜接。
目前，從國家和地方相繼完成的“十一五”規劃中期評估結果來看，“十一五”規劃確定的各項經濟社會指標大都如期或者提前完成過半的任務，總的看來“十一五”規劃的實施比較順利。從全國來看，只有單位GDP能耗、主要污染物排放總量、服務業產值比重、服務業就業比重等少數約束性和預期性指標沒有完成過半任務。從今後兩年的發展趨勢看，由於國際金融危機對我國實體經濟的影響，單位GDP能耗、主要污染物排放這兩個約束性指標如期完成目標任務的可能性提高，而服務業產值和就業比重這兩個預期性指標完成的難度進一步加大。
因此，“十二五”規劃目標的確定一定要考慮“十一五”規劃各項指標的完成情況、難度所在和變化趨勢，不要盲目貪大求快，力求提出更加現實可行的規劃目標和任務。同時，考慮到2020年是我國提出“三步走”戰略目標的關鍵年份，十七大明確2020年每人平均GDP比2000年翻兩番、實現全面建成小康社會的宏偉目標，必然相應要求經濟社會各項指標保持一定的增速，“十二五”規劃期是2011-2015年，距離2020年只有5年，所以必須要著眼于2020年國家一系列戰略目標的確定和要求。
第三，要把提高就業和社會保障水準的政策引導和資金投入放在一個更加突出的位置。
目前，我國總體上仍然處於新增勞動力快速增加的階段，需要持續創造更多的新增就業崗位緩解日益嚴峻的就業壓力。特別是現階段國際金融危機爆發以來，中小企業破產重組產生的裁員失業人口、國企改制帶來的下崗失業人員、數量處於高峰的大學畢業生、軍轉幹部安排、農村剩餘勞動力形成的農民工等多種類型的待就業勞動力交織在一起，使得今後幾年及“十二五”時期必須高度重視就業問題的解決。僅以2009年為例，政府工作報告提出新增就業崗位900萬，登記失業率控制在4.6%左右，但是僅當年畢業的大學畢業生及研究生數量達到650萬，還有2500萬以上的返鄉農民工，由此可見就業形勢之嚴峻。
就業不僅關乎人的尊嚴、地位和收入水準，而且與社會穩定和諧和以人為本息息相關，必須在“十二五”乃至更長時期內加大政策的引導和資金的投入，確保就業崗位的創造和就業水準的穩定。與就業密切相關的就是社會保障體系的建設，社會保障體系越完善，一定程度上就越能緩解就業壓力帶來的社會不穩定因素。目前，我國社會保障體系建設剛剛起步，並且主要集中在城鎮，廣大農村仍然相當落後。借助目前國家所有4萬億投資中加大社會保障建設投入的時機，在“十二五”規劃中進一步加強社會保障體系建設的力度，按照先城後鄉、自下而上、先養老、醫療等基本保險，後失業、工傷、生育等其他保險的方向，穩步提高社會保障體系的覆蓋面、統籌層次、繳費標準，為城鄉居民構建適應國情、現實可行、保障基本的社保體系。
第四，要抓住有利時機加快建立資源節約集約利用和生態環境保護的配套機制。
我國改革開放以來經濟的快速增長在很大程度上是依靠資源的高度消耗和低效利用、生態環境的嚴重破壞等為代價的粗放式發展模式，這種模式對於我國這樣一個資源相對短缺、生態比較脆弱的國家而言不可能持續。進入新世紀以來，這種資源短缺、環境破壞的問題日益嚴重，“十一五”規劃中期評估結果中沒有完成進度要求的節能、減排指標也體現了這一嚴峻性。土地資源的浪費與低效利用比較突出，工業化和城鎮化對於建設用地的需求與保護耕地、維護糧食安全形成尖銳的矛盾。水資源的短缺、浪費和污染觸目驚心，地表水乾涸、污染嚴重，地下水過度開發導致多個城市地面沉陷，水資源的數量供給和品質保障均面臨嚴峻挑戰。能礦資源粗放式開採嚴重，帶來生態環境破壞、安全事故頻發等問題，總體上難以滿足經濟快速增長的需求，對外依存度一直居高不下，風險性不斷加大。同時，由於生態保護建設投入不足、生態補償不到位，水土流失、荒漠化、石漠化等生態退化問題突出，直接影響區域性乃至全國的生態屏障功能和生態平衡。
“十二五”時期無論從國際金融危機帶來的資源性產品價格下降這樣一個有利時機，還是從對國內轉變經濟發展方式的迫切需求來看，都應該把加快建立資源節約集約利用和生態環境保護的機制放在一個重要位置。進一步促進資源性產品價格形成合理化，理順資源有關稅費徵收和使用體系，加快探索建立江河流域上游、自然保護區、重要資源開采地等不同類型區域的生態環境補償機制。
第五，要長短結合著力培育和提升國內消費需求對於經濟增長的拉動作用。
改革開放以來，我國實施出口導向的發展戰略，利用低廉的勞動力、自然資源成本向國外出口了大量低附加值的產品，一直保持較高的對外依存度，凈出口對於經濟增長髮揮了重要的支撐作用。2008年，我國貨物進出口總額為2.56萬億美元，對外依存度高達57.9%。這種模式已經持續了30年，很難長期維持。當前國際金融危機的爆發導致國外市場需求明顯萎縮，更是對於我國高度依賴國外需求的發展模式提出了嚴峻挑戰，迫切要求我國進行戰略調整，切實將需求的重點逐步轉移到國內需求上。
“十二五”時期正處於國際金融危機爆發後戰略調整的關鍵階段，必須將擴大需求的著眼點放到國內需求上來，夯實擴大內需的基礎性環節和配套性工作。從內需的構成上看，包括投資需求和消費需求，投資需求包括政府投資和社會投資，消費需求包括政府消費和居民消費。改革開放以來我國經濟的高速增長很大程度上來源於投資的拉動，消費對於經濟增長的貢獻率始終相對較低。從國際經驗看，一個國家在工業化初期和中期階段，每人平均GDP 3000美元以下時，絕大多數都是依賴投資拉動經濟增長。2008年，我國每人平均GDP將超過3000美元，應該逐步提升消費對於經濟增長的貢獻率。另外，消費需求是最終需求，也是衡量國民生活品質和體現以人為本的重要指標，從長遠看也必須不斷培育和挖掘消費特別是居民消費對於經濟增長的拉動作用。當然，擴大內需也好，提升消費需求貢獻率也好，都需要一個相對長的階段，不可能一蹴而就，但是從“十二五”時期利用當前國際金融危機產生的倒逼機制，更加主動地加快轉變和規劃應該是當務之急和明智之舉。
第六，要強化提升技術創新、管理創新、體制創新“三個創新”的輻射帶動作用。
以創新為特徵的改革開放對於30年以來我國經濟社會保持快速發展發揮了至關重要的作用，新形勢下我國經濟社會發展對於創新提出了更高的要求，創新的類型、方式、效率和效益都面臨新的挑戰和機遇。“十二五”時期應將技術、管理、體制三方面創新放在重要位置，抓住每個創新的重點任務和階段性目標，促進三個創新活動的相互促進和相互支撐。
技術創新是增強產業核心競爭力、提升產業結構層次的重要保障。“十二五”規劃應繼續強化原始創新、整合創新、引進消化吸收再創新，重點加強擁有自主智慧財產權和自主品牌的技術創新，促進在一些關鍵行業和領域實現由中國製造向中國創造轉變，切實提高我國產業發展的技術含量、附加值和國際競爭力。
管理創新是從微觀層面優化產業、企業、部門、機構、相關領域和環節的組織形式、提高生產經營管理效率和市場競爭力的重要依託。“十二五”時期應加大引進國外先進的管理經驗和模式，結合我國經濟管理的客觀實際，大膽探索靈活多樣的管理模式和機制，加快創新資產管理、產業鏈管理、集群管理、要素管理、財務管理、績效管理、流通管理等多層次和多類型管理，發揮管理創新對於提升生產經營效率效益、擴大市場佔有率、保障產業和企業持續競爭力的促進作用。
體制創新是從宏觀層面改革經濟社會發展重要領域、行業和部門之間的運作模式和利益格局，為保持經濟增長提供新鮮動力和活力。“十二五”規劃要緊扣體制改革的難點和熱點問題，選準重要的突破口、合適的時機和方式，堅定不移、循序漸進地推進體制改革創新的步伐，重點在財稅分成體制、壟斷行業改革、政府職能轉變、國有企業股份制改造、資源有償使用和合理定價、生態環境補償等方面加大探索創新力度，為保持經濟社會持續穩定發展提供重要的體制保障和支撐。
第七，要市場與計劃相結合引導促進產業結構、空間結構、功能結構“三個結構”優化配置。
我國歷來比較注重產業結構的佈局和調整，在中央和地方各級政府的規劃中都對產業發展的類型、規模、層次以及組織形態等構成產業結構的內容給予詳細的規劃，而忽視空間結構和功能結構的規劃，這是造成地區間重復建設、資源配置低效、功能定位衝突、惡性競爭加劇等問題的重要原因。真正的結構優化應該是包括經濟結構、空間結構、功能結構三位一體的過程，經濟結構的主體是產業結構，因而現實中更多地關注產業結構與空間結構和功能結構的關係，這三個方面相互影響和促進，缺一不可。
產業結構的優化調整，就是通過調整三次產業的規模、速度和行業類型，實現產業結構高級化的目標。空間結構的優化調整是指根據一個地區的區位條件、資源稟賦、環境容量、發展基礎等方面的比較優勢，合理佈局符合當地比較優勢的特色產業，實現產業空間佈局的集約和有序。功能結構的優化調整是指按照一個地區在國際、全國、全省、周邊區域等不同層次發展戰略目標中的功能定位，統籌規劃產業的發展和佈局，凸現和強化自身的功能定位，實現不同區域間功能互補和定位合理。
“十二五”規劃要針對“十一五”時期全國出現的產業結構趨同、空間結構失衡、功能結構衝突等現實性或苗頭性問題，重點加強“三個結構”的並重、互動和耦合，減少資源的浪費和低效利用，促進全國產業以及經濟的合理佈局和有序均衡協調發展。
第八，要採取綜合配套措施控制和縮小地區差距、城鄉差距、居民收入差距“三個”差距的擴大。
我國從“十一五”時期總體上進入沿海地區支援中西部欠發達地區、城市支援農村、工業反哺農業的戰略階段，但是作為世界最大的發展中國家，我國在很長時期內仍將處於工業化和城鎮化加快推進階段，這在一定程度上意味著三大差距將長期存在，不可能在很短時間內消除。由於我國國土面積遼闊，區域差異顯著，又是一個多民族國家，而且農村人口、農村地區和農業產業佔有較高比重，目前處於體制轉軌的關鍵階段，如果不能有效控制和緩解三大差距的擴大，有可能對於社會穩定、民族團結、經濟持續穩定發展產生重大影響。
地區差距的擴大直接導致生產要素更多向沿海發達地區集中，帶來更加嚴重的生產力佈局不平衡和資源環境壓力問題；城鄉差距的擴大帶來城市生活、就業、公共服務壓力的上升和農村地區勞動力流失、土地撂荒、糧食安全等問題；不同階層居民收入差距的擴大則在一定意義上帶來仇富心理、社會治安穩定、社會公平正義等一系列問題的出現。
“十二五”時期處於向2020年全面建設小康社會目標過渡的重要時期，更要未雨綢繆、超前研究謀劃有效控制和縮小三大差距的戰略舉措。按照有限目標、重點突出的基本原則，抓住造成三大差距持續擴大的重要因素作為突破口，既要注重解決短期內有效控制三大差距的快速擴大而制定綜合配套措施，又要從長遠和根本上進行有效緩解三大差距擴大的體制機制設計和前期基礎工作，為“十二五”之後三大差距的有效控制和解決奠定好的基礎。（高國力/國家發改委宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所）
