中國共產黨第十七次全國代表大會

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行政管理體制改革：走向法治政府的清晰足音

時間:2007-10-19 10:00 來源：法制日報

　　行政管理體制改革是深化改革的重要環節。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制……

　　──摘自黨的十七大報告

　　10月15日上午，北京人民大會堂。胡錦濤同志在黨的十七大報告中，在第六部分第五節，用381個字，明確了對加快行政管理體制改革，建設服務型政府的目標和要求，與此同時，代表席上，黨的十七大代表、國務院法制辦主任曹康泰用筆在報告上勾著粗粗的紅線。做了二十多年政府法治工作的經歷，使他在內心備受鼓舞，同時也越發感到肩上的責任是那麼重大。

　　從生動變化感受建設法治政府的進程

　　2004年7月，《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》出臺。兩個月之後，重慶石柱縣發生一起死亡49人的特大交通事故，石柱縣縣長因此成為被問責第一人而引咎辭職。

　　截至2007年6月，重慶市共實施問責50例，追責領導幹部94人，輕則誡勉，重至責令辭職。對行政首長行政不作為或亂作為進行問責，使重慶市的區長縣長們普遍感到壓力很大。“在實施安全生產監管、處理突發性事件、轉變政府工作作風方面，問責制的實施，幾乎起到了立竿見影的效果。”重慶市副市長周慕冰說。

　　回顧依法行政逐步推進的歷程，曹康泰代表深情地說，黨的十六大以來，中國政府一直把依法行政、建設法治政府作為一項重大工作來抓，推行行政執法責任制、實施行政問責制、政務公示、資訊公開、開門立法、簡化行政審批、實行科學民主決策、規範自由裁量權、探索綜合執法、創新行政管理方式、強化行政復議、審查紅頭文件等等，成為各級政府全面推進依法行政的路徑選擇。

　　對於各級行政執法人員來說，現在大家感到做事情講依據、講程式、講責任、講效率的觀念強了，隨之是行政敗訴、信訪投訴、推諉扯皮少了；對於廣大老百姓來說，則感到與行政部門打交道變得容易了，行政管理變得便民了，行政作風變得親切了，行政決策變得民主了，政務資訊也變得公開了……

　　一系列重要部署推進依法行政

　　對黨中央在推進依法行政進程中的一系列重要部署，曹康泰代表如數家珍：

　　黨的十六大以來，黨中央高度重視社會主義民主法制建設，對落實依法治國基本方略、推進依法行政作出了一系列重要部署：

　　黨的十六大把社會主義民主更加完善、社會主義法制更加完備、依法治國基本方略得到全面落實作為全面建設小康社會的目標之一；

　　黨的十六屆二中全會指出，要進一步轉變政府職能，改進管理方式，改進工作作風，提高行政效率，努力形成行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，並審議通過了《關於深化行政管理體制和機構改革的意見》；

　　黨的十六屆三中全會把推進依法行政，嚴格按照法定許可權和程式行使權力、履行職責作為落實科學發展觀、完善社會主義市場經濟體制的重要保證；

　　黨的十六屆四中全會把保證國家機關依法行使職權、在法治軌道上推動各項工作的開展作為提高黨的執政能力的重要內容；

　　黨的十六屆五中全會把加快建設法治政府作為深化行政管理體制改革的重要任務；

　　黨的十六屆六中全會又把社會主義民主法制更加完善、依法治國基本方略得到全面落實作為構建社會主義和諧社會的重要目標，並就改進立法、規範行政執法、加強監督提出了具體要求。

　　本屆政府組成以來，國務院在新修訂的國務院工作規則中把堅持依法行政作為國務院三項基本工作準則之一，制定並頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，提出了用十年左右時間基本實現建設法治政府的目標。國務院還重點抓了行政許可法的實施，全面推行行政執法責任制、強化行政復議工作，並著力推動基層政府依法行政。

　　5年間依法行政腳步清晰可見

　　“過去執法時有點過激行為不當回事，現在可不行，執法監督不是一句空話。”這是四川省崇州市國土資源局執法大隊長的感受。

　　崇州市在2004年劃定了行政執法的“禁區”與“高壓線”。此後，執法人員自覺不自覺地都繃緊了文明執法、規範執法這根弦。行政執法的行為準則向社會公佈，每位市民都是監督行政執法的一雙眼睛。

　　學者們普遍認為，自2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》實施以來，各級政府重視依法行政的程度明顯提高，行政機關依法行政的理念和意識顯著增強，一些不適應依法行政的工作習慣和工作方式正在逐步轉變，政府運用法律手段處理經濟社會事務的能力不斷提高。

　　【看立法】

　　2006年，湖南省長沙市要修改《長沙市城市規劃管理辦法》。針對如何規範舊城區居民改建房屋問題，市政府直接與普通居民、街道與居委會人員座談。通過座談，政府決定調整政策，簡化程式，解決困難群眾的住房困難問題。規劃辦法出臺後，社會普遍接受。

　　為保證政府立法品質，5年來，從國務院立法到各級地方政府立法，在立法程式上更加注重集中民智、反映民意，積極探索擴大公眾有序參與政府立法的機制、程式和方法，如通過公開徵求意見、舉行專家論證會、召開立法聽證會、委託專家學者起草等方式，擴大社會公眾參與政府立法渠道，並更加注重深入基層調查研究。

　　背景：本屆政府自2003年3月到2007年6月，國務院共向全國人大常委會提交法律議案33件，制定行政法規126件。同時，有規章制定權的地方政府結合本地實際制定了2925件地方政府規章，起草了大量地方性法規；國務院各部門制定了1099件部門規章。

　　在這些立法中，高度重視保障人民群眾生命財產安全和人身健康等公共安全方面的立法；高度重視深化經濟體制改革、規範市場經濟秩序等完善社會主義市場經濟體制方面的立法；高度重視建設資源節約型、環境友好型社會方面的立法；高度重視教育、科學文化、衛生等社會管理和公共服務方面的立法；高度重視約束行政權力、規範行政行為的立法；高度重視促進社會和諧，促進社會事業發展的立法。

　　【看執法】

　　行政執法涉及人民群眾的切身利益，既是推進依法行政的關鍵環節，也是難點。

　　北京市是我國最早開展行政處罰案卷評查工作的地方，10年的案卷評查，推動北京市行政處罰案卷優秀率從1997年的17.6%上升至2006年的77.4%，相反，不合格率由27%下降至3.3%。

　　由於北京市堅持每年通報行政處罰案卷評查結果，進行大排名，這使得一些單位因為害怕而採取“遇到紅燈繞著走”的對策：在北京市56個行政執法機關和18個區縣政府所屬的部分行政機關中，先是有7個部門說沒有執法案卷，轉年變成14個部門沒有案卷，到2004年，居然出現21個部門沒有實施一起一般程式的行政處罰。

　　據統計，北京市每年行政處罰案件量在二千三百萬起左右。“有些行政機關在過去一年沒有實施一起行政處罰，有的甚至幾年都沒有一起，我們認為，造成這一現象是由於對行政不作為現象缺少追究力度，在執法實踐中，一些執法部門為了不犯錯或少犯錯，願意選擇不作為，還有就是有畏難情緒，選擇不作為。”北京市政府法制辦監督處處長魯安東說。

　　2005年，北京市政府領導要求沒有實施一起行政處罰案的執法部門要說明理由。2007年，《北京市行政執法責任追究辦法》出臺，規定無正當理由不參加案卷評查的，要追究責任。

　　背景：黨的十六屆三中全會決議指出，要按照權力與責任掛鉤、權力與利益脫鉤的要求，建立權責明確、行為規範、監督有效、保障有力的執法體制，防止和糾正地方保護主義和部門本位主義；改革行政執法體制，相對集中行政處罰權，推進綜合執法試點。

　　為此，國務院著力從兩方面推行執法品質：一是推行行政執法責任制，要求各地區、各部門依法界定執法職責、科學設定執法崗位、規範執法程式，建立健全執法主體資格制度和行政執法案卷評查制度，建立評議考核制和責任追究制。截至今年5月31日，根據行政執法責任制實施的責任追究，山東、海南、青海等11個地方和廈門、長沙、寧波等19個較大的市共追究違法責任13310人次，海關、稅務、公安等5個部門在全系統追究違法責任274657人次，有效遏制了行政執法的不作為亂作為。

　　二是推進行政執法體制改革。據統計，除經國務院批准的82個相對集中行政處罰權試點城市外，還有190個市級政府和804個縣級政府開展了相對集中行政處罰權工作。183個市級政府和830個縣級政府開展了綜合執法試點工作。相對集中行政處罰權和綜合執法的領域已從最初的城市管理逐步擴展到文化、旅遊、礦山安全、農業、林業、水利、交通等領域，有效整合了分散的執法力量，減少了執法人員，提高了執法效能，較好地解決了多頭執法、相互扯皮、執法擾民的問題。

　　【看監督】

　　一家房地產公司到陜西省咸陽市徵地100畝，交納了各種徵地稅費。可當地政府部門不僅多收了97萬元，還作出處理決定要求房地產公司再補交其他的名目費用627萬元。這家外地房地產公司為此要求行政復議，而市政府立案後礙于部門面子，竟採取折衷方法，只對處理決定進行變更，未作撤銷決定。結果房地產公司氣憤至極，告到法院，處理決定終被法院依法撤銷。

　　這是發生在2001年咸陽市的一件事情。行政復議作為加強政府內部層級監督、糾正非法行政的一項重要行政救濟制度，如果還搞“官官相護”，群眾投訴還有指望嗎？

　　痛定思痛，咸陽市政府感到不能再這麼走下去了。這些年來，市政府陸續辦理了365件行政復議案，真正做到有錯必糾。因2300多畝灘塗地權屬糾紛，100多戶咸陽市下屬村民開始陳情。市政府知道後及時立案復議，查明區政府將灘塗地確權為國有土地證據不足，隨即撤銷。村民們由此認為“行政復議還真管事”。

　　背景：行政機關施行自我監督，可以從三方面來體現：

　　一是加強對抽象行政行為的監督。目前，全國31個省、自治區、直轄市政府和90%以上的市級政府、80%以上的縣級政府已經建立了對所屬部門和下一級政府的規範性文件備案審查制度。據統計，自2003年以來各省、自治區、直轄市政府共收到報送備案的規範性文件26238件，發現問題並作出處理的1286件，有效地維護了法制統一和政令暢通。

　　二是適時開展了兩次行政法規和規章的集中清理工作。先是對截至2000年底的756件現行行政法規進行了全面清理；2007年又對現行有效的行政法規和規章進行了一次全面清理，目前後一項清理進入收尾階段。

　　還有，就是加強行政復議，及時化解行政爭議。自1999年行政復議法頒布實施至2006年底，國務院共收到行政復議申請2997件，辦結2950件；各地方和國務院各有關部門共受理行政復議申請51萬多件，其中平均維持率為57%，改變率為19%，申請撤回率為18%。全國80%的行政復議案件能夠做到“案結事了”，申請人不再向法院起訴。在經過行政復議後又向法院起訴的案件中，法院平均維持率為58%，改變率為16%，當事人撤訴率為18%，當事人對行政復議的滿意度逐年提高。

　　【看決策】

　　現在，大多數行政機關能夠做到在做決策、發文件、採取重大行政措施前，嚴把法律關，講究科學性、民主性和有效性。

　　今年5月，江西省贛州市擬對居民生活用水提價，在市政府舉行的決策聽證會上，市民的反對聲音多，市政府就決定暫不提價了。贛州市市長蔡曉明說：“我們基本作到了五不決策，即沒調研的不決策，沒諮詢專家的不決策、沒聽取群眾意見或多數群眾不擁護的不決策、沒經過合法性論證的不決策、未經集體討論的不決策。”

　　深圳市正在制定《重大決策法律論證辦法》，市政府認為這是提高政府依法執政能力的關鍵一環。目前，深圳參考香港律政司的經驗，已將所屬機構所涉合同標的、爭議金額在1000萬元以上、行政處罰在50萬元以上的法律事務，以及一些政府機構的法律事務，全部交由政府法律顧問室承擔，其人員現在是忙得團團轉。因為法制部門參與了256項政府決策，挽回和避免經濟損失約4.63億元，這僅是截至2006年年中的統計。

　　背景：目前，全國多數市縣政府出臺了規範行政決策的專門規定，明確了行政決策的許可權和程式，建立了重大事項集體決策制度、專家諮詢論證制度和聽取民意制度。不少市縣政府還建立了行政決策聽證制度、行政決策跟蹤反饋制度。老百姓曾經熟悉的行政幹部“決策前拍腦袋，決策中拍胸脯，出了問題拍屁股”的三拍決策方式，現在已不再成為大家抱怨的話題了。

　　【看服務】

　　廣東省中山市的一位馮老闆說：“以前找政府批個項目，一會兒要這個材料，一會兒要那個證明，跑來跑去，很求人的，時間還要拖得很長，最少也要十天半個月。現在真是變了，可以上網辦事，敲幾下鍵盤，兩三天就可以把事情搞掂，不用瞧任何人的臉色啦。”

　　現在，廣東省48個省直機關和9個地級市開通了行政審批電子監察系統，水、電、氣、公交、郵電等公用事業單位也推行了辦事公開制度。

　　切實轉變政府職能的表現還很多。今年10月7日颱風“羅莎”光臨閩浙兩地，政府依法有序地組織百萬群眾大疏散，引發了世界的關注，稱中國政府很重視。浙江省政府發佈的防颱風公益廣告就超過了500萬條，在溫州打工十幾年的彭銀根說，遭遇颱風幾十次，今年政府照顧得最好。

　　政府資訊公開已在上海市各級行政機關中推開。截至去年4月，個人申請的政府資訊公開，答覆率已超過75%；主動公開的政府資訊有22.3萬多件。今年以來，上海市繼續加大了關鍵領域特別是涉及民生問題的政府資訊主動公開，並深化公開內容，市民對政府資訊主動公開表示了較滿意。

　　背景：據統計，自行政許可法頒布以來，全國31個省、自治區、直轄市政府和58個國務院部門，共清理行政許可項目25797項，取消8666項，調整1841項；清理行政許可依據25554件，廢止3981件，修改2493件；清理行政許可實施主體2389個，保留1932個，取消302個，調整71個。在此基礎上，國務院近日再次取消和調整了186項行政審批項目。

　　5年間，國務院制定了《國家突發公共事件總體應急預案》和25件專項應急預案、80件部門應急預案。同時，制定了《突發公共衛生事件應急條例》、《重大動物疫情應急條例》等行政法規，向全國人大常委會提交了傳染病防治法(修訂草案)、動物防疫法(修訂草案)、突發事件應對法(草案)等法律議案。

　　2007年4月國務院公佈了《政府資訊公開條例》。這是推進依法行政、建設法治政府的重要舉措，對提高政府透明度，保障人民群眾的知情權、參與權和監督權，有效發揮政府資訊對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，加強政風建設、預防腐敗現象，都具有重要意義。

　　加快行政管理體制改革，建設服務型政府，是體現黨提高科學執政、民主執政和依法執政水準的重要方面。十七大報告確立的新目標和新任務，必將鼓舞和激勵著各級政府加快行政管理體制改革，建設服務型政府。可以充滿信心地預見，一個權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制將在不遠的將來逐步形成，並且高效地運轉起來。記者張亞李立

編輯:趙靜