張寶蓉：基於“兩岸高校學歷互認”政策的分析

　　台灣網7月12日長沙消息　在11日舉行的第五屆兩岸經貿文化論壇——拓展兩岸教育交流合作分論壇上，廈門大學臺灣研究院張寶蓉發表演講，以下為張寶蓉演講稿。

　　2008年以來，兩岸關係迎來了和平發展的全新契機，兩岸民眾、高校、學生及各類民間團體等對擴大交流與合作的訴求進一步提升，加之受國際或區域性跨境高等教育發展趨勢及兩岸高等教育內部改革與發展的影響，兩岸高等教育相互開放的程度、範圍、領域、層次等明顯放大，兩岸高等教育交流與合作隨之持續升溫，進入了半個多世紀以來最快速、最熱絡、最緊密的時期。“以擴大學術交流和教師互訪為平臺、以加強科研創新和課題聯合攻關能力為動力、以建立穩定的校際合作關係為紐帶、以開展兩岸青年學生交流活動為載體、以大陸推廣特色教育和招收臺灣學生為主要內容、以開創兩岸高級人才培養新模式為導向”的兩岸高等教育全方位交流與合作的格局正在形成。在這樣的大背景下，兩岸學歷互
認、相互招生等深刻影響未來兩岸高等教育相互開放走向及交流與合作活動往縱深領域發展的根本性問題再次成為兩岸社會各界關注的熱點。

　　一、臺灣高等教育對大陸開放政策的歷史演進及其影響

　　在兩岸關係及兩岸高等教育發展的歷史進程中，兩岸高等教育相互開放問題，尤其是高校學歷互認問題既是個“新問題”，也是個“老問題”。自20世紀80年代中、後期兩岸相互開放探親以來，伴隨著中斷已久的兩岸教育文化交流與合作的恢復、改善和發展，以及兩岸相繼加入WTO的客觀現實，人們對於兩岸高等教育相互開放、學歷互認、相互招生等議題的期盼與討論從未間斷過。但是，由於各種歷史機緣、兩岸特殊的行政區劃及敏感的政治生態，使得學歷互認問題不可避免地受到牽制與影響。與世界其他國家或地區之間的學歷互認發展狀況相比較，兩岸之間的學歷互認問題承載了更多的“外在符合”和“政治意向”，因而，顯得更加複雜與多變，長期而艱巨，有時甚至陷入迂迴、停滯、反覆的困境，進而導致兩岸高等教育交流與合作缺乏穩定的發展環境和政策根基，兩岸高等教育相互開放的空間受到嚴重的擠壓和衝擊。在兩岸高校學歷互認問題上，大陸始終採取積極主動、開放包容的態度，努力為兩岸學歷互認及高等教育相互開放創設各種有利條件。2006年之前，雖然大陸尚未從法規、政策上對臺灣學歷給予正式的認可，但為滿足越來越多來大陸求學的臺灣學生的願望和要求，大陸對臺灣的學歷採取了實際上的承認。

　　2006年4月，在首屆兩岸經貿文化論壇上，大陸單方面宣佈承認臺灣教育行政部門核準的臺灣高等學校的學歷；2007年4月，在第三屆兩岸經貿文化論壇中,教育部袁貴仁副部長正式宣佈，“歡迎臺灣高校到大陸招收學生”。  這兩項重大政策的出臺預示著大陸高等教育對臺灣地區開放的進程邁進了一個全新的歷史性階段，在兩岸高等教育交流與合作史上具有重要的里程碑意義。自此，大陸開始不斷加大對臺招生力度，以及擴增兩岸高校交換學生的數量。2007年至2009年間，大陸高校向臺灣地區招收本科生的院校數量迅速增加，其中，招收本科第一批次的院校從104所增加到119所；招收本科第二批次的院校從69所提高到78所（見表1）。2008年，大陸向臺灣地區招收研究生的院校總數也高達131所，並主要集中在北京、上海、江蘇、湖北、廣東、遼寧等高等教育資源豐富的省、市（見表2）。

　　因而，我們現在所談的兩岸高校學歷互認問題，其實就是指臺灣地區對大陸高校學歷的認可問題。一般而言，學歷互認包括了查證與認定兩個階段，即在查明經當地國家或地區教育主管機關或專業團體立案或認可的各級學校畢業證書、學位證書、肄業證明書或成績證明等學歷證件是否屬實的基礎上，再對該學歷與本國或本地區內同級同類學校相當的學歷進行確認。本研究試圖對臺灣地區的大陸學歷認可政策進行全景式掃描，以便更深刻地剖析臺灣高等教育對大陸開放政策的特點及實質。我們可以將1987年以來臺灣對大陸高校學歷認可政策的歷史演進劃分為三個階段。具體如下：

　　第一階段：醞釀時期（1987-1992年）。1987年7月，臺灣“戒嚴”解除並准許民眾赴大陸探親，宣告兩岸關係長達近40年的“冰河期”成為歷史。1988年11月，臺灣公佈《大陸傑出人士、海外學人及留學生來臺參觀訪問審查原則》，開始有限制地開放大陸專業人士赴臺訪問。自此，兩岸重新拉開了以人員往來為主的文化教育交流與合作的序幕。1991年4月，臺灣當局正式宣佈廢除《動員戰亂時期臨時條款》，結束了實行長達43年之久的“動員戡亂時期”。同年，李登輝要求“把兩岸文化交流，列為最優先項目”，其中，就包括兩岸學者和學生的交流。 他強調：“辦理兩岸學人及留學生的交流活動，促進彼此的了解，化解雙方的敵意。” 

　　1992年7月31日臺灣當局公佈的《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第22條規定：“臺灣地區人民與經許可在臺灣地區定居之大陸地區人民，在大陸地區接受教育之學歷檢核及採認辦法，由‘教育部’擬訂，報請‘行政院’核定後頒布。”   

　　這一“法令”的出臺在一定程度上為兩岸學歷互認問題提供了“法源依據”。教育主管部門認為出臺適度開放的大陸地區學歷認可政策的時機也已經到來。於是，時任“教育部部長”的毛高文隨即組織相關人士全面了解大陸高等教育發展、政策、管理機構、師資、管理、課程、教學、研究生教育、成人教育等情況，以便為兩岸學歷互認政策的制定提供資訊，並開始醞釀、草擬《大陸學歷檢核及採認辦法》。

　　第二階段：“合法化”時期（1993-1997年）。1993年，臺灣對大陸高校學歷認證問題進入“合法化”階段之後，恰逢兩岸關係出現了逐漸緩和的跡象。1993年的“汪辜會談”開啟了兩岸“兩會”制度化互動的先河。1994年，當局公佈《臺海關係說明書》，明確了“一個中國”的政策原則。教育主管部門也把兩岸學術交流當成重點議題，著手為兩岸文化教育交流合作創設良好的制度環境。1993年2月，郭為藩被任命為“教育部部長”後，即公佈實施《大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法》。   

　　1994年12月，教育主管部門初步確定對大專以上學歷的認可將採取“採認”及“檢核”兩種方式。1996年10月，“教育部部長”吳京就任後，更是積極推動大陸學歷認可工作，特別指派“政務次長”楊朝祥，帶領專家學者到大陸重點大學訪問，期能了解大陸高等教育發展的本質，作為制訂大陸學歷認可辦法的依據。期間，教育當局還多次與“陸委會”商討有關大陸學歷認可的具體事宜。終於，1997年10月，臺灣教育主管部門正式公佈《大陸地區學歷檢核及採認辦法》，及“73所大陸地區高等學校認可名冊”。該“辦法”對大陸地區學歷認可的主管機關、所需提交材料、不予認可的學歷類型、臺灣學生赴大陸就學的學歷認可等都進行了明確的規定。但根據《兩岸人民關係條例》第22條規定，學歷認可的主要適用對象以臺灣民眾及經許可在臺灣定居的大陸民眾為主體，並不包括其他的大陸人民。

　　第三階段：停滯時期（1998-2007年）。《大陸地區學歷檢核及採認辦法》剛頒布不久，隨著李登輝所謂的“戒急用忍”政策的推行，1998年6月，大陸學歷互認政策暫停，臺灣教育主管部門以“兩岸敵意仍濃、相關配套措施不夠周延等理由，將相關辦法退回專案小組，無限期繼續研議”。 從而導致該辦法全面擱淺，最終成為一再延宕而無法執行的政策。2000年，臺灣政黨輪替，陳水扁的種種言行使兩岸互信基礎危機重重。2003年底，臺灣立法機構在審查2004年度教育經費時，全數刪除大陸學歷認證工作預算。   

　　2003年12月17日，陳水扁在南投面對全縣勞工界“挺扁後援會”表示：“任內不會承認大陸大學學歷，一切以臺灣優先”。這是他首次公開地、明確地反對認可大陸學歷。2007年，陳水扁再次表示:“任內不採認大陸學歷問題，不開放高校到大陸招生”。這是他就任臺灣地區領導人以來第三次公開表示不承認大陸學歷，同時也是對大陸所作出的“歡迎臺灣高校到大陸招生”決定的回應。與以往不同的是，這一次他所提出的理由與前兩次迥然不同。他在前兩次說明不承認大陸學歷的理由是“臺灣的大學都快
招不到學生了，不可能開放大陸的學歷採認”。這一次則是除了不開放大陸學歷認證之外，更增加“不開放臺灣的大學招收大陸學生”。

　　從分析中，我們可以看出，臺灣對大陸高校學歷認可政策的制定過程深受政黨政治、兩岸關係變化或政治人物個人意志的影響，學術與政治緊緊糾葛在一起，教育難以擺脫為政治服務的工具性宿命。就政策自身而言，明顯欠缺對大陸的信任，帶有極強的無序性、單向性、封閉性、保守性、非對等性等特點。一句話，由於該政策的制定過程及內容頻繁變動，而且始終無法付諸實施，使得兩岸教育交流與合作的步伐遠遠滯後於兩岸經貿領域的互動。

　　二、當前臺灣高等教育對大陸開放政策的主要內容、原則及特點

　　2008年，國民黨在競選臺灣地區領導人的《政策白皮書》中明確指出：“將借由擴大兩岸學術及教育交流，展布新局，凝聚共識，為將來推動大陸學歷採認政策奠基”。 

　　2008年5月20日，馬英九先生在其就職演說中再次重申：“兩岸走向雙贏的起點，是經貿往來與文化交流的全面正常化”。   

　　此外，馬英九先生及當局高層領導人曾多次在媒體等公開場合強調進一步推動兩岸文化交流合作、擴大兩岸接觸面的願望。這些舉措表明臺灣當局及國民黨對大陸的高等教育政策正有意朝向鬆綁、開放的方向推進。

　　2008年9月20日，臺灣教育主管部門公佈《大學法》與《專科學校法》條文修正案，決定將大陸地區與港澳地區學生，比照僑生、蒙藏學生與外籍生，增列為“特種考生”，未來臺灣高等院校將可以援引此法源，以外加名額方式招收大陸學生。  
 
　　12月4日，臺灣行政主管部門通過《兩岸人民關係條例》第22條及22條之1的條文修正草案，決定“放寬在大陸地區接受教育的學歷得予採認之對象範圍，並授權訂定其適用對象、採認原則、認定程式及其他應遵行事項之辦法，且增列大陸地區人民經許可得來臺就學的規定。” 

　　同時，《大學法》第25條與《專科學校法》第26條的修正草案也獲得通過。這標誌著臺灣地區高校開放大陸學生赴臺就讀及承認大陸學歷自此正式進入立法程式。該修正草案一旦獲臺灣立法機構審議通過，臺灣高等教育向大陸開放的政策即可邁入合法化的階段。與此同時，臺灣教育主管部門還進一步延長大陸學生赴臺進修期限，放寬高校境外辦學限制，以加強兩岸學生的交流互動。2008年10月，臺灣行政和教育主管部門頒發的《大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法》、《各級學校與大陸地區學校締結聯盟或為書面約定之合作行為審查要點》及《大陸地區文教專業人事及學生來臺從事文教活動審查要點修正案》明確規定：大陸學生赴臺進修的期限由原先的4個月延長到1年，人數也由原來每學年數百人增加到1千人；放寬臺灣高校赴境外（含大陸地區）辦理推廣教育教學的條件，取消境外推廣教育教學師資比例限制和學員修讀條件的限制   。可見，臺灣政壇實現第二次政黨輪替之後，彼此釋放出的互信逐漸替代了原先緊張的對峙氣氛，為進一步實現兩岸高等教育全方面、多層次、寬領域的合作交流提供了廣闊的空間和可能。但是，還沒等這些政策正式出臺，臺灣地區社會各界對這一問題的評論贊成者有之，批評者亦有之。因此，臺灣當局在擬承認大陸高校學歷的同時還表示，要採取“三限六不”原則，漸進式推動這一政策。

　　所謂“三限六不”原則是指：限制承認大陸高校數，限制赴臺的大陸學生總量，限制醫事學歷的承認，大陸學生赴臺考試不加分，不向大陸學生提供獎學金，不允許大陸學生到校外打工或兼職，在臺大陸學生不享有健康保險，不可考專業證照，畢業後不可續留臺灣就業。2009年5月，臺灣教育主管部門再次表示，“未來承認大陸學歷，將不溯及既往。”

　　還強調，臺灣對大陸學歷的認證將實行“雙證制”，即必須同時具備大陸高校頒發的畢業證及教育部頒發的學位證，方可獲得認可，對於各類“未經正式入學渠道、函授或遠端教學、自學考試取得的學歷或成人自學、分校或獨立學院、“文革”期間取得的學歷、醫事人員或師資培育相關學歷、在職進修或兼讀取得的學歷”等不予承認。這意味著一萬多名已在大陸取得高校正式學籍和學歷、學位證書的臺生及眾多在大陸高校就讀的在職進修生、非全日制臺灣學生的教育權益將直接受到損害。

　　可以看出，當前臺灣對大陸學歷的認可及向大陸招生的政策中潛藏著各種相互博弈的矛盾關係，這些矛盾關係的相互作用以及臺灣當局力圖在動蕩、爭議中尋求最佳平衡點的行為致使臺灣高等教育對大陸開放政策的制定一直處於搖擺不定的狀態之中。這些矛盾關係主要體現為：其一，開放與限制的關係。表面上，臺灣高等教育對大陸開放政策已有較大鬆動，但很明顯，其開放程度依然限制重重、審慎慢行，始終堅持“開放與限制並存”原則，在兩岸高等教育交流與合作中人為地設置種種“差別化”待遇。然而，綜觀世界不同國家或地區學歷互認中普遍存在的原則是：對於那些名副其實的、在一個國家或地區的官方教育框架下合法運營的教育機構頒發的學歷、文憑與學位都進行認證。因而，這也可謂是“戒急用忍”政策的“返魅之旅”。這種“開放與限制並存”的現象還體現在臺灣在認可不同國家和地區學歷的態度區別上。當前臺灣只有對大陸、香港、澳門地區的學歷認可問題從“法令”層面加以
限定，而對其他國家和地區則參照2003年頒布的《國外學歷查證認定作業要點》來實施，並沒有對認可的國家或地區進行限定，而是依照個案原則，進行申請認可。也就是說，如有臺灣學生到除大陸、香港、澳門等地區之外的國家或地區學習，只要其學歷、學位、學習成績經認定是真實的，就可獲得承認。顯然，相比較之下，臺灣對其他國家或地區的學歷認可要比對大陸、香港、澳門地區寬鬆得多。再比如，對“大陸赴臺就讀學生不提供獎學金”的規定也與臺灣招收其他國家或地區的學生的待遇完全不同。早在2004年，臺灣教育主管部門為了鼓勵各高校招收更多的海外學生，頒布並實施了《獎勵大學校院擴大招收外國學生補助計劃》。2008年金融危機爆發後，臺灣教育主管部門進一步加大補助力度，併為海外學生設立獎學金，以吸引更多海外學生前來就讀。

　　其二，整體與局部的關係。臺灣高等教育對大陸開放政策作為整體大陸政策的一個重要組成部分，深受臺灣整體大陸政策進程的影響，除考慮經貿、財金、交通、航運等政策外，還考慮到臺灣目前乃至以後各領域高等教育人力的配置狀況。因而，臺灣當前大陸高等教育政策的制定必然受制于整體大陸政策。但臺灣高等教育對大陸開放的程度還要受制于島內高等教育發展特點、優勢與不足等因素的制約。從臺灣高等教育這一社會子系統的內部發展來看，對大陸高等教育開放程度又要遵循高等教育發展的內在規律和需求。從目前形勢觀之，承認大陸學歷、開放臺灣高校向大陸招生是臺灣高等教育擺脫困境、尋求新的發展路徑的必然要求。尤其是金融危機的突然來襲，使得臺灣高等教育發展過程中已顯現的及
潛藏的矛盾與問題被進一步激發出來，比如高校畢業生就業、高校生源、高校內外部經營與管理等問題。這些問題的存在迫使臺灣高等教育必須顧及發展需求、對外尋找新的擴展空間。

　　其三，傳統與創新的關係。一方面，臺灣當局為了尋找兩岸學歷互認、相互招生等政策的全新突破口，正緊鑼密鼓地召開各種內部協調會議，開展各種民意調查活動，成立“兩岸高校學歷互認專案小組”等。但另一方面，從當前臺灣當局出臺的各種政策來看，帶有明顯的“路徑依存”現象，其制度安排的路徑和既定方向，大多以舊政策做基礎，即因循著1997年頒布的《大陸地區學歷檢核及採認辦法》的固有思維邏輯。比如說，對大陸高校數量的限制以及“未經正式入學渠道不予承認”等政策都是以《大陸地區學歷檢核及採認辦法》的舊政策為基礎，而且，從當前臺灣教育主管部門透露的各種資訊來看，在某種程度上，臺灣當局對大陸高校學歷認可及相互招生的限制似乎有逐步提高之意。

　　其四，規劃與市場的關係。近十幾年來，臺灣高等教育自治精神倍受強調與提倡，高等教育治理結構發生了很大改變，臺灣當局更加強調和倡導教育服務的“去中心化”（Decentralization）和多樣化（Diversification），高等教育市場力量日漸強大。高等教育市場化是當前乃至今後臺灣地區高等教育發展主要趨勢，也是一股影響臺灣高等教育向除大陸地區以外的國家和地區開放的強勁動力。但很明顯，兩岸高等教育相互開放卻依然屬於臺灣當局嚴格控制的領域，尤其在學歷認證與相互招生上，個人或高校等認證主體仍然存在著嚴重的主體性缺失問題，有關兩岸高等教育交流與合作的定位和發展長期受臺灣當局強力主導，臺灣民眾、高校完全處於被動參與的局面。這種控制形態顯然違背了臺灣社會及高等教
育發展進程中對擁有自主權的強烈訴求。

　　筆者認為，之所以臺灣當局當前對“大陸學歷認可及招生政策”帶有明顯的不確定性與模糊性，原因有很多。其中主要有：1.政治上的考量。“政治至上主義”仍舊是當前臺灣制定大陸高等教育政策的主導思想。兩岸學歷互認及相互招生議題已經成為當前臺灣島內各政黨在處理兩岸關係事務上相互角力的重要議題之一。島內一些反對人士認為，全面開放對大陸高校學歷的認可及向大陸招生將會使臺灣民眾尤其是年輕人的社會價值觀受到大陸的衝擊與影響，導致所謂的“一中教育”，進而涉及臺灣地區的安危。2.教育上的“威脅”。有人認為大陸龐大的高等院校市場和生源市場將會威脅到臺灣高等教育的未來發展。大陸有些高校，如北大、清華等“985”高校對一部分臺灣學生來說，很有吸引力。特別是在大陸就讀的臺灣學生可以享受到種種優惠待遇，比如“與大陸學生同等收費”、“設置獎學金”等。如果臺灣地區認可大陸高校的學歷，將會有更多大陸高校到臺灣搶奪生源，大量臺灣學生將流向大陸高等教育市場，因而臺灣的高校尤其是一些所謂“後半段”的高校將會更難招到學生，處境也將更加艱辛。另一方面，如果開放大陸學生到臺灣就讀，將嚴重稀釋臺灣高等教育資源，從而“威脅下一代的生存權”。3.品質上的質疑。有些人認為對大陸高等教育品質良莠不齊，尤其是1999年高校大擴招以後，大陸高等教育規模急速擴張，高校教學品質、生源品質明顯下滑。4.市場上的衝擊。有些人認為大量不同學科、專業的臺灣學生回流臺灣後，會對臺灣就業市場帶來直接或間接的衝擊和影響。如果允許大陸學生在臺灣就業或兼職，衝擊將更加明顯。這些既表明臺灣地區對大陸缺乏信任，更多從質疑和防範的角度來理解大陸，也表明自身信心明顯不足。

　　三、形成臺灣高等教育向大陸開放政策新思維的客觀訴求與有利條件

　　基於對臺灣有關方面“有限制”、“漸進式”的“大陸學歷採認”政策及“臺灣高校向大陸招生”政策的分析，我們又該如何客觀評價？筆者認為，一方面，時隔十年之後，臺灣有關方面能夠順應兩岸社會發展的客觀形勢，重啟“兩岸學歷互認”工作，以更加務實的態度承諾對大陸部分開放高等教育領域，在促進兩岸關係和平發展深層次結構的重建上無疑具有重大的歷史意義。但另一方面，由於限制太多，顯然這些政策的出臺與實施依然無法改變當前兩岸高等教育單向流動的局面，這樣既阻礙兩岸高等教育相互開放的進程，不利於兩岸高等教育交流合作正常發展，更不利於臺灣地區高等教育的發展。臺灣有關方面如果對大陸高等教育一再採取消極、防禦的態度只會使臺灣高等教育發展中面臨的危機感和緊迫感不斷增強。

　　那麼，新形勢下，臺灣該如何把握機遇，在立足兩岸現有高等教育交流與合作的現實基礎上，突破傳統的“兩岸高校學歷互認及相互招生”的政策思維及合作模式，以一種更加寬廣的視野去思考兩岸高等教育相互開放的結構性變革、政策創新和制度安排呢？筆者認為，積極轉變政府職能、放寬大陸學歷限制、促進兩岸學生雙向流動、構建“海峽兩岸暨港澳高等教育市場”既是當前乃至今後兩岸高等教育充分利用彼此優勢、共同謀求發展的內在訴求和理性選擇，也是兩岸關係常態化發展、兩岸制度性經濟一體化進程及中華文化整合與創新的客觀需求。

　　首先，臺灣高等教育對大陸開放或與大陸交流、合作屬於世界區域高等教育交流與合作或跨境教育的重要組成部分，不能獨立於高等教育全球化或跨境高等教育的發展大潮流。兩岸學歷互認、相互招生是順應國際或區域高等教育合作的發展新趨勢，深化兩岸高等教育合作機制的重要環節。從當前國際高等教育交流與合作的發展態勢看，區域化的交流與合作或區域高等教育市場正在發揮著越來越重要的作用。比如，北美、歐盟、亞太地區就是當前世界上三個最主要的區域化高等教育市場。開放性、選擇性、流動性、競爭性、整合性是區域化高等教育市場的共同特徵。具體而言：

　　1.邊界的模糊化與鬆散化。全球化、資訊化的發展逐漸削弱不同國家和地區所設置的限制。高等教育活動正在跨越各種傳統地域、隸屬關係、意識形態的區隔，無論在觀念上還是制度上都不斷向“無邊界”過渡。

　　2.完善區域內學歷、學位認證制度。每一個區域高等教育市場的建立無疑都把學歷和學位互認問題當成首要任務。當前世界上比較典型的區域學歷認證體系有，歐盟學歷學位互認、亞太地區學位互認、非洲地區學位互認、阿拉伯地區學位互認等。以中國大陸為例，截止2009年4月，與中國大陸正式簽署高校學位互認協議的國家或地區已高達35個（見表3）。  
 

　　下一步，還要繼續重點推動的有馬來西亞、尼泊爾、印尼、墨西哥、阿根廷、巴西等國家和地區。從與大陸簽署學歷互認協議的國家或地區分佈上看，除了歐洲國家或地區佔很大部分外，與亞太國家或地區開展學歷互認是大陸當前及今後的重點推動方向。

　　3.區域高等教育交流合作逐漸由原先的政治、文化理念為主導轉變為以經濟理念為主導。如果說，早期的國際或區域高等教育的交流與合作更多是源於政治或文化交流上的需要，那麼，隨著20世紀後期教育服務貿易在全球的日漸升溫，經濟力量已經逐漸成為推進國際或區域教育合作交流的主導力量之一。此外，各種區域經濟合作組織和跨國組織，比如亞太經濟合作組織（APEC）、東南亞國家聯盟（ASEAN）、北美自由貿易區（NAFTA）和歐盟自由貿易區（EU），在區域高等教育市場的形成和完善中也發揮著越來越積極、重要的作用。

　　4.加強區域內學生雙向流動是區域高等教育市場的主要運作形式。學生流動程度及其流向受各種因素的影響。根據麥克馬洪（MCMAHON）的研究發現，學生流動模式可以用“推—拉”因素的綜合作用來解釋。在很長一段時間內，由於世界主要發達國家或地區強大的拉力作用，學生主要向發達國家或地區流動。但隨著區域高等教育市場的形成，學生的區域流動逐漸成為學生全球流動中的一個重要發展趨勢。學生流動的教育成本分擔形式也從以獲得政府資助和獎學金形式轉變為教育服務貿易和自費形式。當前兩岸學生對於雙向流動也充滿期待。早在2005年，雅虎奇摩與TVBS網路民調顯示，臺灣地區贊成承認大陸學歷的比例達61%。

　　其次，加快兩岸學歷互認及相互招生進程，建立“海峽兩岸暨港澳高等教育市場”，有利於兩岸高等教育資源的優勢整合，促進兩岸高等教育生態環境的優化，推動兩岸高等教育的健康發展，從而提升兩岸高等教育的綜合競爭力，共創“雙贏”局面。從某種意義上說，臺灣高等教育對大陸開放，給臺灣地區高等教育自身發展帶來的好處要遠遠多於大陸。

　　比如：1.有助於解決臺灣高校生源不足的問題，為臺灣高等教育的發展增添活力。從2008年臺灣大學入學考試中心的統計可以看出，去年臺灣報考普通高校的人數已經明顯減少，僅9.4萬人左右；而報考技職院校的人數也比2007年減少了2557人 。當前，已有很多高校面臨著招生不足的問題，特別是一些新設立的私立院校，2008年秋季的新生報到率甚至還不到20%。如果連續幾年這樣，這些學校將直接面臨著退場或轉型的風險。而相反，改革開放以來，雖然大陸高等教育取得了快速的發展，高等教育規模從過去的精英階段向大眾化階段邁進，尤其是1999年以後，伴隨著高校擴招步伐的加快，高等教育在相當程度上滿足了社會的旺盛需求，在一定程度上適應了社會經濟發展的需要。但同時，越來越多的專家、學者發現，大陸高等教育市場的供給不足與人們日益增長的多樣化教育需求之間的矛盾愈加凸顯，這一矛盾在今後很長一段時間內還將長期存在。因而，大陸除了加快高等教育內部市場的發展之外，也在積極開拓外部市場，滿足學生對高等教育多樣化的需求，賦予學生更多的教育選擇權利，以真正促進“人的全面發展”。這種多樣化需求即表現在對大陸學生對境外不同層次高等教育的需求上，也表現在對不同學科、專業的需求上。有關大陸學生在境外求學方面，已經積累了很多的經驗，可以給臺灣地區提供很好的借鑒和啟示。

　　比如，近些年來，香港、澳門對大陸的招生規模和招生範圍越來越大，招生制度也更加成熟、完善。以香港2006至2007學年度為例，香港大學等8所高校共招收大陸生5754人，佔到香港所有非本地學生總數的92.6%（見表4）。與香港相比，澳門所招大陸學生的比重更大（見表5）。香港與澳門在大陸招生上之所以能夠取得成功，當然有很多因素，但其中很重要的一點是，他們能夠發揮自身優勢，以多樣化的高等教育選擇機會及高額獎學金來鎖定大陸某一特定生源市場，滿足這些生源的需求。其中，香港以招收精英型的研究生和本科生為主，而澳門則以招收非全日制的、或要求較低的研究生和本科生為主。從這個意義上說，臺灣高等教育向大陸開放、承認大陸學歷並向大陸招生，並不會像某些人所認為的，學校反倒會招不到學生。筆者認為，重點是臺灣高校要充分認清自身的優勢，瞄準某些特定的大陸學生市場，以舒緩臺灣地區高校生源不足、進退兩難的尷尬局面。

　　2.臺灣優質高等教育資源將得到更好地利用。根據大陸學者劉揚等人對中國大陸高中生到境外求學的專業選擇的研究來看，當前大陸高中生境外求學選擇專業具有很明顯的傾向性，即選擇經濟管理、社會科學和工程類等相關專業的學生最多（見表6）。這些學科和專業在臺灣已經有了相當的基礎，是臺灣高等教育優勢所在。20世紀60年代開始，臺灣的經濟管理、工程教育等隨著工業經濟的起飛，取得了飛速發展，幾十年來，在人才培養模式、校企合作、專業與勞動力市場銜接等方面都取得了很大的成績。社會學科及專業方面，隨著近年來臺灣社會經濟的轉型，各種新興專業如休閒管理、文化創意、保健服務等應運而生。這些新興專業在大陸尚處於起步階段，有的甚至還沒出現。因此，如果臺灣高等教育向大陸開放的速度更快些、範圍更廣些，既能滿足大陸學生的需求，也能使臺灣高等教育優質資源得到更好的利用，兩岸高等教育也能收到很好的優勢互補的效果。

　　3.有利於提升臺灣高等教育的品質。近十幾年來，一方面，臺灣高校迅速擴增，專業布點數和種類數急速擴張；另一方面，少子化到來後，學生數減少。因而，造成所謂的“零分也能上大學”的局面。高校的教學品質、學生素質日漸下滑。臺灣高等教育向大陸開放後，隨著大陸學生到臺灣就讀，無疑會給臺灣高校帶來更多、更好的挑選優秀人才的機會，也能使臺灣高校在參與島內高等教育市場競爭的同時，參與到與大陸、香港、澳門次一級高等教育市場競爭中來，從而提升臺灣高等教育的品質。

　　4.有助於緩解臺灣高等教育經費投入不足的問題，推動經濟的發展。由於經濟的連年走低，臺灣教育經費投入佔GDP的比重已從2001年的6.09%下降到2006年的5.76%。2006年，高等教育經費佔GDP的比率為1.83%，遠低於韓國的2.9%。2008年以來，由於金融危機的影響，臺灣的高等教育經費更加困難，2008年的高等教育公務預算經費保持在76.8億元的低位上；2009年的高等教育行政及督導預算經費也僅為11.73億元  。這意味著作為臺灣高校財務重要來源之一的獎、補助金也隨之減少。承認大陸學歷、開放大陸招生，可以在一定程度上減輕臺灣高校的財務負擔。

　　再次，加快兩岸高校學歷互認及相互招生進程，建立“海峽兩岸暨港澳高等教育市場”，更是推進兩岸關係常態化發展、兩岸制度性經濟一體化進程及中華文化整合與創新的客觀需求。

　　1.  二十多年來，在兩岸撲朔迷離的政治關係下，靜默式的教育文化作為較不具政治性的活動領域，得到了大幅度的開放、交流與合作，構成了兩岸關係的重要組成部分。新形勢下，加快兩岸學歷互認，無疑將為兩岸關係可持續的和平發展奠定更加堅實的基礎。

　　2.  教育尤其是高等教育不僅僅停留為經濟提供服務功能，還是促進經濟發展的基本要素。從當前兩岸經貿交流合作的發展趨勢看，尤其是“兩岸共同市場”、“兩岸更緊密經貿關係安排”、“大三通時代”等熱門詞語的出現，標誌著兩岸經貿發展進入了更加緊密的時期，也說明越來越需要大量既掌握本行業專業知識和技能又熟悉兩岸社會、政治、經濟制度安排的人才。但從現有勞動力市場中人力資源的儲備來看，這樣的人才明顯欠缺。只有加快兩岸高校學歷互認，加強高等教育與經濟界、科技界和企業界的結合,才能為兩岸經濟持續發展及制度性經濟一體化提供有力的人力資源和智力支援。

　　3.在兩岸長期分裂狀態下和在兩種不同社會制度下形成和發展的兩岸高等教育，不管是理念、學制、管理模式、師資、政策等都存在較大差異，已經逐漸發展起各具特色的文化意涵。兩岸高校學歷互認以及高等教育的相互開放，有助於兩岸建立起擁有“大中華”觀念的文化整合與創新形態。

　　四、兩岸高等教育相互開放的未來展望與實現路徑

　　儘管說，臺灣方面承認大陸高校學歷阻力重重，但是我們可以預見，在當前兩岸關係和平發展的大背景下，隨著兩岸高等教育的快速發展，以及兩岸民眾對臺灣承認大陸學歷訴求的不斷提升，兩岸終將以互惠互利、求同存異、優勢互補、互相借鑒、共同提高為原則，共創兩岸高等教育大合作、大交流的格局，進而共同建構開放性、選擇性、競爭性、流動性、整合性並存的理想的海峽兩岸暨港澳高等教育市場。為此，兩岸學歷互認不管是在目標設定、適用範圍、保障措施，還是在實現路徑等方面都應該有所調整和突破。在目標設定上，兩岸學歷互認應先著眼於以滿足學生繼續接受教育為出發點；在適用範圍上，應以兩岸教育主管部門各自認可的高校學歷、學位為互認範疇，而非有限制、有選擇的認可；在保障措施上，允許兩岸高校在相互招生過程中，資助、獎學金、自費、教育服務貿易等多種教育成本分擔形式並存。具體實現路徑則應包括：

　　首先，學歷採認應去政治化。兩岸高校學歷互認雖然是行政主管部門、高校和個人等多種利益主體共同作用的結果，但涉及更多的是互認雙方學位制度、學位評定、課程設置、學術交流、人員互訪、學生流動以及合作辦學、機構用人等教育或學術許可權內部的問題。因而，建議在這些議題上，兩岸都儘量減少政治的干預，充分發揮市場、院校自身在學歷認可問題上的主動性，行政主管部門應由原來的資助者、控制者轉變為監督者、調控者。

　　其次，建立互信、互利的雙邊學歷互認政策協商機制，並簽署兩岸高等教育交流與合作協議。  從當前兩岸高等教育交流合作政策的制定來看，由於兩岸缺乏有效溝通的寬廣路徑與對話空間，互信互利機制尚未建立，在這種情況下制訂的兩岸政策多數屬於單邊政策，缺乏兩地共同認可，所以執行效果並不彰顯。因此，在兩岸學歷互認問題上，非常有必要建立暢通的政策協調機制。建議建立“跨界治理組織”，或設置常設機構，如“兩岸高等教育交流合作委員會”等，定期或不定期舉行會議，溝通資訊，商定兩岸高等教育交流合作之間相關事務，確定學歷互認的共同目標，處理兩岸高等教育相互開放中可能出現的各類突發事件或危機，及時消除誤解，掃除兩岸學歷互認過程中可能會產生的各種障礙。

　　再次，設立兩岸共同認可的高校學術評審服務組織或品質認證體系。品質保證是兩岸高校學歷互認的基礎。大陸與香港簽署學歷互認之後，香港即設立專門負責香港專上院校學術評審服務的、具備獨立法人資格的仲介機構——香港學術評審局，服務範圍為“學歷評估”，即對持有學歷人士的學歷、學位實施整體性與獨立性評估。該局為大陸地區與香港地區相互承認高等教育學位證書備忘錄製定的保障機制之一。兩岸之間也可以通過建立共同的品質監控體系，培育高校品質認證的仲介機構，邀請兩岸社會各界或高等教育領域的專家、學者等共同參與品質管理，以促進高校學歷互認等政策的推行。

表1：2007-2009年大陸向臺灣地區招收本科生的院校數量  單位：所

表2：2008年大陸向臺灣地區招收研究生的院校匯總  單位：所       

表3：與中國大陸簽署高校學位互認協議的國家或地區名單（截止2009年4月）

表4：2006-2007學年度香港大學資助委員會高校的內地學生在校生數

表5：2007-2008年澳門高校招收內地學生的基本情況  單位：人
 

表6：中國大陸高中生境外求學首選專業比例  單位：%

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