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滬、浙、粵、深四地試點自行發債，專家認為
地方將面臨直接債務管理挑戰
地方政府自行發債的閘口正徐徐開啟。財政部20日發佈通知明確，經國務院批准，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。
接受《經濟參考報》記者採訪的專家認為，地方公債在四地試水是對分稅制財政體制的完善，也有利於應對債務風險，但對試點地區來說，直接債務管理或許是不小的挑戰。
試點 滬浙粵深四地自行發債
這份自發佈之日起施行的《2011年地方政府自行發債試點辦法》(以下簡稱《辦法》)明確，自行發債是指試點省(市)在國務院批准的發債規模限額內，自行組織發行本省(市)政府債券的發債機制。2011年試點省(市)政府債券由財政部代辦還本付息。
根據《辦法》，試點省(市)發行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。2011年政府債券期限分為3年和5年，期限結構為3年債券發行額和5年債券發行額分別佔國務院批准的發債規模的50%。試點省(市)發行政府債券應當以新發國債發行利率及市場利率為定價基準，採用單一利率發債定價機制確定債券發行利率。發債定價機制包括承銷和招標，具體發債定價機制由試點省(市)確定。
《辦法》還要求，試點省(市)應當通過中國債券資訊網和本省(市)財政廳(局、委)網站等媒體，及時披露本省(市)經濟運作和財政收支狀況等指標。
“這符合之前我們所探討的在決策上管理部門已經確認的地方要發展陽光融資的舉債制度。”財政部財科所所長賈康接受記者採訪時說。
長期從事地方政府債務研究的國家行政學院經濟學教研部教授時紅秀認為，這是在論證了多年後，終於在政府建設方面提出的實質性措施，即在資本市場上發行債券。在資本市場發行債券進行直接融資，不管是對債務人還是債權人來說，對雙方責任更加明確化，避免形成新的不良資產。與此同時，有利於通過資本市場這一形式來規範政府行為和資本的使用方式。
中國社科院財貿所研究員、財政研究室主任楊志勇接受記者採訪時說，總體來說，這次試點一方面是對分稅制的完善，另一方面在短期內也有利於應對債務風險。從制度來講，地方本應具有其相對獨立財權包括債權，這是對地方政府財政相對獨立性的一個認可。從應對債務風險角度也是非常有意義的，化解地方政府性債務風險問題，需要地方自身做出努力的基礎上，還需要在中央和地方的財權、財力關係做一些相應的調整，適當向地方傾斜。
遠景 地方政府融資走向陽光化
一定意義上，地方債已經實現了“登堂入室”。從2009年開始，中央政府連續三年代發地方債，每年規模為2000億元，彌補地方預算收支差，列入省級預算管理。
賈康告訴記者，財政部代發的債券資金在中央決策之下進入各個省級地方政府的預算，接受全套預算程式的約束，在省級預算裏安排還本付息，但是附加了中央政府的隱性擔保。在他看來，此前財政部代理髮債是一個鋪墊，在市場經濟環境下，從長遠來看，這個制度建設可以推進到根據各地的不同情況，讓各地方政府在更規範的機制約束之下來發債，這樣有利於形成避免因所謂道德風險而追求績效的更好的機制。
相當一部分觀點認為，繼去年6月國務院專門發佈《關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理之後，試點地方政府自行發債，與高企的地方政府性債務規模及對其風險的濃重擔憂情緒不無關係。
國家審計署6月底公佈的審計結果顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務餘額10.72萬億元，其中政府負有償還責任的債務6.71萬億元，佔62.62%；政府負有擔保責任的或有債務2.34萬億元，佔21.80%。
個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重；部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大；2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高於100%，同時有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%；有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%；承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務餘額約為2.54萬億元。
“地方無序的融資，對經濟生活帶來的隱患，對金融市場存在的危害，對規範金融改革成就的抵消影響重大。”時紅秀說，現階段，政府私下融資，多是選擇向銀行貸款，對銀行衝擊壓力較大，容易形成不良資產。現在允許公開在資本市場進行融資，這樣也減輕了銀行產生不良資產的壓力。
他進一步表示，對於這次試點辦法必須肯定其積極作用，相對以前沒有規矩、無序的地方融資平臺是一個進步。現在這種融資變得有序、規範化，使地方政府除了原來的財政收入以外形成另一個穩定的收入渠道。
命題 地方將面臨直接債務管理挑戰
在地方融資平颱風險隱憂尚未消除的背景下，地方政府自主發行債券後如何應對債務管理的全新命題備受關注。
楊志勇表示，對於地方來說，將直面發債規模選擇、進行發債組織、事後償還等種種債務管理問題及與此相關的各種問題，比如獲准自行發債後，對地方政府透明度提出了較高要求，需要其加快構建地方政府財務報告體系。
賈康認為，地方政府自行發債是一個新的機制，其發展方向是逐漸置換和替代那種不夠規範的地方融資平臺的隱性負債，現在這個地方公債就應該有一套制度和規則，一定要更清晰、透明地按照規則接受應有的約束，走全套的程式，實行全程的監督。
對於中央有關主管部門來說，時紅秀提出，必須規定的一點是，不允許任何地方政府使用一般性財政收入作為抵押進行舉債。
此外，楊志勇還認為，應注意到債券期限結構仍有尚待完善之處，現階段中國地方債務總量雖然沒有問題，但是其期限與其現階段項目時長並不匹配，因此，在債券期限上應考慮搭配一些中長期的類型。
對於地方公債試點的發展趨勢，普遍認為，一個必然發展趨勢應該是繼續擴大試點。不過，也有專家提醒說，在試點階段還需進一步理清思路、理順相關機制。
“雖然說這次試點邁出了實質性的一步，但是我們還需要討論一些問題。”時紅秀說，雖然現在允許地方發債，但是我們仍然沒有真正按照市場機制處理問題。現在允許省級政府進行發債，實際上是中央政府與省級政府之間的審批權的轉移，並不是發債主體、發債責任的轉移以及資本市場規則的使用。省級政府並不擁有國有土地真正的產權，只有審批權。所以這只做到了中央政府和地方政府審批權的轉移，沒有做到通過項目收益、通過債券收益安全性的角度來設立此制度，因此，從債券安全形度進行設置的話，應允許城市政府用項目的收益，作為穩定的還款、付息來源，並按照市場機制原則進行資訊披露，讓投資者自主選擇。
再者，必須要考慮舉債主體有無破產的可能性，我們知道，在資本市場融資，最大的壓力約束就是融資主體破產清算。地方政府作為舉債主體，如果他自身沒有破產的壓力，這對於一個國家資本市場建設並不是一件好事。在試點之初，這些問題必須在原則上做出考慮，因此，主動試點的方向是對的，但在全國範圍內鋪開應謹慎考慮。（記者 王濤 梁倩）
