編者按7月份，國務院頒布的《國務院辦公廳關於金融支援經濟結構調整和轉型升級的指導意見》明確提出，“繼續按照總量控制、分類管理、區別對待、逐步化解的原則，防範化解地方政府融資平臺貸款等風險”。當前，地方政府融資平臺貸款和其他債務的風險及防範化解，是國內外各方高度關注的話題。本報今天推出“聚焦防範化解地方政府融資平臺貸款和債務風險”特別報道，對當前地方政府融資平臺貸款和債務風險的現狀、成因和治理對策等方面進行深入分析報道。敬請讀者關注。
記者卓尚進隨著8月份國家審計署對全國五級政府債務全面審計的開展，中國地方政府融資平臺貸款和債務潛在風險再度成為國內外關注的焦點。
7月初頒布的《國務院辦公廳關於金融支援經濟結構調整和轉型升級的指導意見》明確提出，“繼續按照總量控制、分類管理、區別對待、逐步化解的原則，防範化解地方政府融資平臺貸款等風險”。今後一個時期，按照這一原則，由新一屆政府領導的、多方參與防範和化解地方政府融資平臺貸款和債務風險的實踐，終將取得勝利。
在中國當前國情下，地方政府融資平臺貸款和債務潛在風險及防範，並不僅僅是一個簡單的純經濟問題，其本質上是一個政治經濟學問題，需要從方方面面深刻地認識和分析，從而找到切實可行的解決辦法。
中國不能容忍出現“財政懸崖”和“底特律破產”
自2008年國際金融危機爆發以來，國際金融危機在債務領域的演化，導致歐美國家先後衍生或催生出歐債危機、美國“財政懸崖”及“底特律破產”等事件。
當下，國際社會有關機構看空中國的一個理由認為，中國龐大的地方政府融資平臺貸款和債務有可能爆發危機，或呈現類似美國的“財政懸崖”及“底特律破產”這類系統性或區域性財政金融風險。在他們看來，中國各地債務總額已接近當年全國GDP規模，甚至有些地方政府的債務總額已達地方GDP規模的200%至300%，已達到底特律市資不抵債的程度。
其實，這種論調言過其實。姑且不說我國地方政府只是中央政府的一個組成層級，地方政府債務最終會由中央政府兜底，中國不會發生某個地方政府破產的案例。即使各地債務總額已接近當年全國GDP規模，也不會構成發生債務危機的充足條件。何況我國財政赤字只佔GDP不到2%，根本不可能出現類似美國那樣的“財政懸崖”。
儘管如此，我們不能忽視全國各地平臺貸款和債務正在以較快速度增長及其存在潛在財政金融風險的現實。
“當前的中國已存在事實上的金融危機現象。”金融學家夏斌日前在一次研討會上發言說，確實有些企業該破產沒破產，有些地方政府融資平臺早就資不抵債，在靠增加貸款維持著。
渣打銀行前不久發佈的《亞洲債務大起底》報告顯示，“在亞洲經濟體中，中國的杠桿狀況最令人擔憂。”“中國的債務規模仍在上升，據估算，截至2012年三季度末，債務總額佔GDP的比重從一年前的201%上升至214%。”其中，企業信貸總額佔GDP的117%、政府部門的信貸總額佔GDP的78%。
銀監會日前公佈的數據顯示，至2013年6月末，地方政府融資平臺貸款餘額9.7萬億元，同比增速為6.2%，低於各項貸款平均增速9個百分點。
可以說，在審計署本次審計結果出來之前，地方平臺貸款約佔地方債務總額的60%，而地方政府持有的其他債務資訊則非常不透明。在當前中國經濟一定程度的減速、經濟轉型加快的背景下，目前地方平臺貸款餘額不減反增，地方總債務還在以高於GDP增速的速度增長，其潛藏的財政金融風險還在積聚，銀行資產品質具有下行的風險。
渣打銀行報告還指出，杠桿增加潛含風險。歷史上多次金融危機發生之前，先有杠桿的急劇上升。信貸品質一定程度地惡化，也會給中國帶來嚴重影響。
新一屆政府已經充分認識到地方平臺貸款及債務增加潛伏的財政金融風險及可能給經濟轉型帶來的影響，並有可能採取進一步的措施。可以說，中國不會容忍出現類似美國式的“財政懸崖”和“底特律破產”這樣的風險。
不能忽視風險積聚的深層原因
致使地方平臺貸款及債務不斷增加的因素，若深入分析，確實具有“中國特色”的深層原因。
在地方總債務中，約有60%是由銀行貸款構成，有些地方對銀行的借款達到了80%以上。可以說，鉅額的地方平臺貸款的出現，與銀行的“親政府意識”和“親政府行為”有不可分的聯繫。長期以來，我國商業銀行基於“親政府意識”，向中央政府部門和地方政府“推薦”、“引導”的大項目投放了鉅額貸款。在2008年國際金融危機爆發以後，國有大行競相與鐵道部等大部委簽署協議、達成鉅額授信意向，地方型銀行與地方政府部門競相簽署協議，向地方容易出“政績”的項目投放鉅額貸款。在此過程中，一些銀行的風險管理體系給予地方政府信用太高的“分值權重”，審貸程式流於形式。由此，埋下銀行資產品質被地方平臺貸款“綁架”的隱患。
凡事都可從兩方面分析。鉅額的地方平臺貸款的出現，一方面是商業銀行“親政府意識(行為)”的後果，另一方面是政府部門對商業銀行直接或間接施加干預或影響的結果。如為應對2008年國際金融危機影響，中央政府出臺了“4萬億”所有投資計劃，國家有關部委匆匆批復了一大批“鐵公基”項目，而掌握了越來越多資源的地方政府部門乘機開工了許多類似項目，甚至是“兩高一剩”項目。在這其中，地方政府大多是從銀行貸款進入地方融資平臺，由平臺來開展這些項目，其直接結果是出現了超過10萬億元的地方平臺貸款，加劇了產能過剩，結構調整積重難返。
在當前國情下，中央政府對地方政府的考核長期注重GDP規模及增長速度，而許多地方政府官員往往以此作為自己的短期責任目標。在這種考核機制的導向下，地方政府官員要在短短幾年任期內取得政績，就很自然地要加大投資、上大項目、多上項目，為此就要負債、貸款、融資。“4萬億”刺激計劃又給其帶來難得機遇，地方政府紛紛設立或擴大地方政府融資平臺，通過平臺向銀行貸款，通過平臺發行城投債，通過平臺爭取發行地方債券，甚至通過各種“影子銀行”來向地方平臺融資。
從上述幾個原因的分析中可以看出，銀行的“親政府行為”和政府部門對市場的干預及政府官員短期責任目標考核機制之間相互依存、相互影響和相互強化，形成一個難以走出的迴圈“怪圈”，由此使得我國地方政府融資平臺貸款及地方債務持續增長，並潛伏著越來越大的財政金融風險。
綜合治理須痛下決心不能猶豫
要從根本上防範和化解地方融資平臺貸款及債務風險，不讓其演化成事實上的系統性和區域性金融風險，必須以大無畏的勇氣，大力推進改革，有的放矢，採取有效對策，多管齊下，綜合治理。
中央政府要真正改變以GDP增長規模為標桿的對地方政府官員的短期目標責任制。對地方政府官員政績的考核，要注重其任期內政治建設、經濟建設、文化建設、法制建設、生態文明建設等全方位的指標，其中經濟建設要加大地方是否增加“綠色GDP”、提高充分就業率、金融安全穩定、經濟發展方式轉變取得進展等方面的考核權重。當考核機制改變後，才可能使地方政府減少對過度增加投資和多上項目的依賴，減少一味地追求貸款、追求發債、追求融資，這樣才可能為減少和防範、化解地方融資平臺貸款和債務風險創造有利條件。
要堅持改革的精神，儘快調整政府和市場的關係，要減政放權，取消不必要的行政審批權，市場能做的事情政府不要干預，讓市場競爭在資源配置中起基礎性作用，逐步形成“小政府、大市場”的格局。形成這樣的局面後，國有大型銀行和地方性銀行才能不受政府部門直接或間接“推薦”、“引導”之類的影響，真正自主審貸放貸，以此保護銀行資產品質持續安全穩定。
而已深陷地方融資平臺貸款泥潭的商業銀行，從今以後要真正吸取以往的教訓，要嚴格以《商業銀行法》等法律法規為準繩，堅持和保障依法經營和自主經營，改變自身的“親政府意識”和“親政府行為”，不要盲目地接受政府部門為地方融資平臺而開展的各種“推薦”、“引導”。銀行業金融機構要繼續完善現代公司治理機制，打造全面科學的風險管理體系，這也是保障銀行資產品質穩定良好、經營安全穩健的重要保障。（卓尚進）
