臺灣“產業創新條例”作為島內今年“第一優先法案”雖因存在爭議未能在1月通過，但極有可能在3月份開始的立法部門第二會期通過，該條例的出臺意味著臺灣經濟又將進入一個新的階段。臺灣近60年的經濟發展不僅取得每人平均收入水準的大幅增長，更令人矚目的是產業結構的迅速演進，臺灣當局的產業政策對推動島內產業結構調整功不可沒。目前，臺灣產業結構升級面臨瓶頸，原有的“促進產業升級條例”已經終結，為促進產業創新、改善產業環境、提升產業競爭力，臺灣當局出臺“產業創新條例”，以期能後國際金融危機時期儘快實現經濟轉型。馬英九稱該條例的核心概念是“鼓勵所有產業投入創新”。
一、“產業創新條例”的產生背景
臺灣產業結構發展與臺灣當局產業政策演變要求出臺“產業創新條例”。臺灣1963年工業生產凈值首次超過農業，進入工業化中期階段；80年代中後期臺灣工業增長大大減慢，服務業急劇擴張，1988年服務業產值首次超過工、農業產值之和，形成在三次產業中的支配性地位，標誌臺灣經濟進入工業化後期階段。從主導產業的轉換過程看，臺灣大體經歷了農業、輕工業、重化工業、現代服務業、資訊產業的演進過程，20世紀90年代開始，臺灣經濟進入以IT和IC等高科技製造業為主導產業的階段，也稱後工業化階段。但隨著製造端產業外移以及其他地區的高科技產業迅速崛起，2000年後臺製造業核心競爭優勢已大不如前，製造業產品在中國大陸和美國兩個主要市場上的佔有率都在下降，臺灣需要向以服務業為主導的產業結構轉型。然而，臺灣服務業實質增長率很低，產值比重雖高達74%，但就業比重僅佔58%，遠低於美、日、韓等地區。在製造業優勢下降，服務業發展緩慢的背景下，如何儘快突破產業結構轉型瓶頸是臺灣當局的首要課題。
2008年馬英九上臺後，提出臺灣經濟總體發展目標，即：壯大臺灣，結合亞太，佈局全球。具體有三個目標：一是全球創新中心，即全球科技與產品的創新中心，以提升臺灣生產力、競爭力，創造更多投資機會，促進新興產業發展。二是亞太經貿樞紐，即包括亞太營運管理、金融服務、產業集資、倉儲轉運的平臺及跨國企業的亞太營運中心，擴展臺灣服務業與製造業，成為帶動經濟成長的雙引擎。三是臺商營運總部，即以雙航圈、雙中心為規劃，推動臺灣成為企業創造價值和支援全球活動的營運總部，吸引臺商“全球佈局，根留臺灣”。其中，“黃金雙航圈”是指以臺北為中心的東北亞與東南亞航圈，“營運雙中心”是指臺商的全球營運中心和外商的區域營運中心。
新的經濟發展目標需要有新的專業財經法規配套支援，臺灣當局開始著手“產業創新條例”的研究和草擬。此前的40年間，臺灣當局制定的兩部法規對臺灣產業結構演進和經濟目標實現起到重要的促進作用。第一部是在1968年臺當局制定的“獎勵投資條例”，對重點扶持產業進行獎勵和補貼，刺激產業發展，擴大出口能力。第二部是在1990年臺當局出臺“促進產業升級條例”，以取代原來的“獎勵投資條例”，重點是以租稅優惠的方式鼓勵特定產業的發展，主動促進產業結構升級。面臨2009年12月31日“促進產業升級條例”到期，臺灣當局先後提出過“產業發展基本法”、“產業創新加值條例”、“產業園區設置管理條例”的“產業三法”來接續“促進產業升級條例”，2008年島內政黨輪替後，臺灣當局將“產業三法”的精神放入第三部重要法規──“產業創新條例”，以繼續促進臺灣產業結構發展。
二、“產業創新條例”的主要內容
“產業創新條例”是著眼于臺灣產業的長遠發展，最主要的目的是引導出臺灣未來十年、二十年的產業發展方向，為臺灣建設全球創新中心、亞太經貿樞紐以及臺商營運總部的目標提供重要政策支援。馬英九提出“產業創新條例”的定義應有“更涵蓋性”，“產業”範圍應納入工業與農業，“創新”部分也不一定僅限于研發。因此，條例通過後，凡屬生產流程創新、組織模式或產品創新，均在獎勵範疇，而產學合作也可獲得相應獎勵。
“產業創新條例”從產業發展方針、創新投入、無形資產流通運用、產業人才資源發展、產業投資、永續發展及產業環境等方面提出政策，以推動臺灣產業能夠不斷創新，經濟能維持競爭優勢。另外考慮產業園區設置管理法制的整合，專章明定產業園區相關申請、設置及管理等相關規定，作為產業園區設置管理的“法源依據”。
“產業創新條例”草案的主要內容包括：第一章總則，闡述條例目的及產業適用範圍。第二章基本方針，各級主管當局應訂定產業發展方向及產業發展計劃或發展策略。第三章創新活動的補助或輔導。第四章無形資產流通及運用，建立知識財產流通服務機制，輔導企業管理知識財產，並鼓勵其發展品牌。第五章產業人才資源發展，建立產業人才資源發展的協調整合機制，推動產業人才職能基準的訂定，補助或輔導產業人才培訓機構。第六章促進產業投資，提供重大投資計劃的協助，輔導或鼓勵產業從事境外投資或技術合作，並建立獎勵地方當局招商機制。第七章產業永續發展環境，協助企業推動溫室氣體減量或污染防治技術的發展及應用，鼓勵企業提升能資源使用及應用效率，推動官方或企業使用綠色產品，及推廣企業善盡社會責任。第八章資金協助，設置“發展基金”，提供資金協助產業創新及發展，並輔導及協助創業投資事業，以促進新興事業的創新及發展。第九章租稅優惠，提供投資抵減租稅誘因，鼓勵公司進行研究與發展、人才培訓等活動。第十章產業園區設置管理，明定產業園區的設置規劃與開發、土地取得和使用、收益及處分、產業園區的更新及經營管理等相關事項。第十一章工業專用港及工業專用碼頭的設置管理。第十二章營運總部及擴廠的輔導。第十三章罰則。第十四章附則，明定“產業創新條例”施行前與“獎勵投資條例”或“促進產業升級條例”銜接適用等內容的規定。
三、“產業創新條例”的幾個特點
首先，獎勵方式與前兩部法規不同。“促進產業升級條例”與“獎勵投資條例”相比是一大進步，因其不再具體規定對哪些產業的投資進行優惠，而是公佈可以實行優惠的產業特徵，讓市場自行決定哪些產業可以成為未來的主導產業，這就避免了主管當局選擇主導產業時可能出現的誤判。但從“獎勵投資條例”到“促進產業升級條例”，都是通過對特定產業大範圍的投資抵減及相關的租稅優惠與減免，幫助臺灣產業升級與轉型，只是這些產業的選擇是通過當局還是通過市場有所不同。這次的“產業創新條例”與前兩部法規最大的不同，就是取消了“產業別優惠”，同時對於“功能別優惠”進行調整，只保留研發、人才培訓、營運總部及國際物流配銷中心等4項租稅優惠，受惠的對象則不分高科技或傳統產業，而且也不限于工業區廠商，諸如農業生技園區、媒體園區、物流園區等，只要符合獎勵項目，都可以享租稅優惠，並以十年為限。過去這些獎勵多集中在高科技產業，讓許多人批評為“重高科技、輕傳統產業”，因此，這次的“產業創新條例”就進行有針對性的修正。
其次，可以讓更多島內企業和研發創新受惠。以前“促進產業升級條例”有針對產業別進行租稅優惠，但這些產業由於投資金額大，同時風險性較高，一般不是中小型企業所能負擔的，也因此政策優惠多是財力雄厚的財團才能享受。但在“產業創新條例”中，只要企業進行研發與人才培訓，不管是大型企業或小型企業，都可以獲得租稅獎勵，可以消除圖利財團的疑慮和弊端。而且以往對於投資機械設備、自動化設備等也有優惠，但在“產業創新條例”中也一併取消，這樣租稅優惠就能集中在提高附加價值的研發活動上。
再次，條例賦予各主管部門更大的權責，來推動所主管產業的發展。臺灣當局近年來致力於發展服務業，但過去掌管服務業的部門，如與物流相關的“交通部”，金融服務業的“金管會”，醫療服務業的“衛生署”等，以往多站在管理者的角度，而未能給予產業太多協助。但“產業創新條例”則在條文中規定，各主管機關可明定產業補助或輔導辦法，來協助產業的發展。
最後，“產業創新條例”也參考“促進產業升級條例”工業區設置的精神，明定產業園區相關申請、設置以及管理的規定，以後不管是各級當局或是企業等，都可以選定土地，提出可行性報告及環評報告後，向主管單位提出設立園區的申請。這項條文有別於科學園區、加工出口區等，主要是適應現行產業的多元性，以及對於園區軟、硬體設施需求的不同，給予園區設立更多的彈性，讓更多產業可以形成群聚效應，提升競爭力。例如各地方當局可針對當地具有特色的產業設立“地方產業發展園區”，部分具特殊性的產業如文化創意、軟體、遊戲等等，業者也可以針對各產業的需求，向主管當局提出園區申請的要求。
四、“產業創新條例”的焦點議題
“產業創新條例”在2010年1月上旬臺灣立法部門第四會期未能過關，主要是島內對具體條文還存在不少爭議。最主要的爭議焦點在於“產業創新條例”第30條關於營運總部租稅優惠的部份，規定全球跨國企業在臺設立營運總部且具特殊卓越貢獻，即可享有營利事業所得稅15%的優惠。
支援該條款的意見認為，韓國、香港、大陸以及新加坡等都對吸引跨國企業的投資提出相當優惠的措施，臺灣如不能提供具競爭力的租稅優惠，這些企業就會選擇對他們較有利的地區投資。另外，以全球500大企業為目標，就是希望能通過產業關聯效果，帶動上下游產業的投資，同時增加就業機會及新的稅收，由於這部分屬於新增投資，就沒有減少稅收的疑慮。對此，鴻海董事長郭臺銘、宏碁董事長王振堂、宏碁創辦人施振榮等島內重要工商界人物紛紛表態支援該條款，否則不惜將自己的營運總部遷出臺灣。
反對該條款的意見認為，臺灣過去並未有吸引跨國大型外資企業來臺設立營運總部的實際案例和經驗，且該優惠門坎設定條件過高，被外界解讀為圖利少數幾家符合資格的島內大企業、大財團的專設條款。而且，大多數的跨國企業在決定是否設立營運總部時，主要著眼點大多是整體投資環境的優劣，包括公共建設、政府效率、生活及工作條件等，租稅優惠僅是其中一小部份，不需要依賴這部分稅收優惠。
由於該條款爭議較大，臺灣當局已經表態在新草案中將其刪除。該條款雖與臺灣建設營運總部有關聯，但並不致影響“產業創新條例”的總體功能。在臺灣經濟已經進入以知識密集為主的階段背景下，“產業創新條例”將在臺灣產業結構轉型過程中擔負重要使命。（本文作者朱磊係中國社會科學院臺灣研究所經濟研究室主任 經濟學博士）
