三、第二次金融改革
“二次金改”的計劃由“行政院經濟建設委員會”于2004年上半年提出，9月20日的“服務業發展會議”中制定方案並開始實施。10月20日，陳水扁在主持完“經濟顧問小組會議”之後宣佈“二次金改”計劃的目標轉向擴大金融控股公司規模及公股銀行減半。“二次金改”是以“興利”為口號，重點目標是擴大金控規模（大型化）、提升國際競爭力（國際化）、建構與國際接軌的金融環境（自由化）。具體目標有四：提升3家金融控股公司市場佔有率超過10%、公股銀行減半為6家、金融控股公司減半為7家、至少一家金融控股公司到海外掛牌或引進外資。其中，前兩項限期2005年底前完成，後兩項限期2006年底前完成。
“二次金改”要求“限時限量完成金融機構整並”，然而實現進展不順，並最終以失敗告終。臺灣當局將公營銀行股票賣給民營金融機構的做法，引發島內各界對民進黨當局向特定財團輸送利益、賤賣公產的疑慮，民營臺灣金融機構展開激烈爭奪，金融類股票的股價大幅波動，5000多銀行員工失業，走上街頭強烈抗議，改革陷入停頓。
“二次金改”中第一次出售公股是2005年由民營的臺新金融控股（臺新金）購並公營的彰化商業銀行（彰銀）。臺新金融控股是臺灣本土性大型企業集團新光集團的下屬公司，該金融控股公司下屬企業包括臺新國際商業銀行、臺證綜合證券公司與臺新票券金融公司等。2002年，臺新金融控股公司資產總額5557億元新台幣，營業收入423億元新台幣，是臺灣第8大金融控股公司。被並購的彰銀則是臺灣歷史最悠久的銀行之一，創設于1905年，總資產達1.3萬億元新台幣，規模接近臺新金的兩倍半。彰化銀行除在臺有169家分行外，在倫敦、紐約、洛杉磯、新加坡、香港、東京均設有分行，在大陸昆山也設有代表處。身為7大行庫的一員，彰銀是第一家掛牌上市的銀行股，卻被臺新金以366億元新台幣的低價買進。
2005年9月又發生臺灣中小企業銀行（臺企銀）流標（出售失敗）事件，同時在這段期間，臺灣金融股指數連續下跌，甚至出現外資大賣的情況。更嚴重的是，在標售臺企銀的過程中遭到銀行員工的強烈抵制。臺企銀工會宣佈大罷工，舉行示威抗議。臺企銀標售案引發臺灣金融史上第一次銀行員工罷工事件，最後更以流標收場。
2006年9月下旬，臺灣“財政部”與“金管會”聯合召開記者會，宣佈“二次金改”的若干方案難以在期限內完成，並強調不會為合併而合併，將以各銀行發展需要及合併綜效為原則，程式上一定要透明，符合商業慣例，與民營或外資的整並一定在公開競爭機制下進行，並會考慮公司、股東及員工三方權益，這番表態等於宣佈了“二次金改”的失敗。
“二次金改”的失敗有多方面原因：
首先是政商勾結和內線交易扭曲了改革初衷。執政者將“二次金改”作為斂財工具，利用手中權力將公有財產賤賣給特定財團，再從中收取鉅額好處費，改革必然變質。事實上，正是由於陳水扁當局借改革之機大搞權錢交易，才使“二次金改”走樣，淪為扁家的洗錢工具，相關弊案在2008年島內政黨輪替後逐漸水落石出，也使“二次金改”失敗的背後原因真相大白。據臺灣尚未最終完成的檢調結果，陳水扁家族在“二次金改”前後貪污款項高達10億元新台幣。
而民營金融機構則在“二次金改”期間屢屢上演對公營銀行的“蛇吞象”的並購或入股戲碼。“二次金改”要求銀行家數限期縮減，其直接後果就是特定財團坐大。買下銀行是要相當財力才做得到的，因此公股銀行的可能買家，短期間內就只有本土大財團以及外資的金融投資大戶。國際金融機構由於對各個地區並不十分熟悉，其在全世界各地的佈局都是循序漸進的，不可能在短時間內暴起暴落。相對而言，臺灣財團則對本地業務熟悉，敢在一兩年之內驟然加碼。在這種情勢下，若要公股銀行限期出售，則自然是會落入本土大財團之手。臺主要大財團在“二次金改”期間的資產增長率是其他金融機構平均增長率的數倍即有這方面因素。
其次，“二次金改”政策違反市場規律。“二次金改”的思路是“先做大再做強”，但通過並購整合提升金融機構的體質一定要通過市場進行，在行政力量干預下的以弱並強，或弱弱聯合，並不能改善金融機構體質。從臺灣金融機構的問題看，銀行規模小、家數多，的確不容易走向國際、發揮效率，但是金融市場上銀行究竟該有幾家、每家究竟是什麼規模、市佔率多少，都是市場上競爭的結果。任何非市場力量的干預，都將嚴重扭曲市場效率。何況，推動公股銀行家數減半更不應該設定期限。這樣會影響市場買方的心理，認為可以等到降價求售的機會，公股釋股的價格自然好不起來。行政部門為求在時限內達成目標，避免政策跳票，往往不計代價及後果執行減半及合併政策，因此公股掌控的行庫就成為被出售及減半的標的。
最後，改革目標未充分考慮國際化因素。“二次金改”提出要創造“小而美、大而好”的銀行。作為臺灣最大銀行的臺灣銀行，其島內市佔率也只有9%，全世界僅排名第125，因此臺灣當局追求提升島內銀行競爭力與規模的思路並不錯。但金融產業本身是具有內需性的產業，而臺灣的銀行與金控的獲利仍然來自島內，倘若沒有思考臺灣金融業如何國際化，即使金融業大型化，仍然是在島內廝殺，那麼大型化對臺經濟發展的意義並不大。沒有國際化基礎的大型化，一旦金融機構本身的公司治理與風險管理不當，也勢必嚴重影響臺灣經濟的穩定程度。
2008年臺灣政權輪替後，臺灣當局對“二次金改”重新進行檢討。“財政部長”李述德表示，對“二次金改”的交易行為，若是事後司法判決確定有重大瑕疵或違法時，“財政部”當然要對違法個案收回股權。至於如何執行收回股權問題，先等司法機構追查出有違法“二次金改”個案後，再處理如何執行收回股權問題。
2009年1月9日，臺灣當局公佈說明“二次金改檢討報告”，提出“二次金改”的關鍵，是陳水扁宣示“限時限量完成金融機構整並”，但行政部門因配合而急促不週延，扭曲了整並提升競爭力的政策。報告認為，“二次金改”中的公股股權管理存在4大疑案：一是彰銀辦理私募發行特別股案；二是兆豐金控2006年度董監改選案；三是中華開發金控2007年度董監改選案；四是華南金控2007年度董監改選案。有關金融監理的4大疑案，則為：一、中華開發金控轉投資金鼎證券案；二、中信金控插旗轉投資兆豐金控案；三、臺新金控轉投資彰化銀行之核準及財務監理案；四、中華開發金控經營權爭議案。報告也指出3大疑點：第一、彰銀辦理私募發行特別股招標過程；第二、修正金控轉投資規定；第三、公股管理及金融監理積極度不足，包括“具公股的金控董監改選、公股股權管理迭遭輿論質疑、監理法規修正解釋、財務結構監理”4項。
“二次金改檢討報告”還提出臺灣金融改革的改進方向：
一是秉持“程式正義、實體合法”原則：未來金融機構整並時將依據雙方的資產、凈值、營收情形、員工權益、董監事席次安排等各種因素綜合考慮後決定最終價格，不是只採單項如資產或凈值比較。
二是因事制宜推動整並或釋股：以各銀行的發展需要，及合併確能提升財務效能及經營綜效為考慮原則，合併並非最終目標，而為執行選項。
三是強化公股金融機構管理：臺灣當局通過公股代表監督公司經營，並配合主管機關監督、管理，以提升公司的經營績效。積極加強說明政策執行目的及過程，以利社會大眾了解，避免外界質疑。
四是強化金融機構並購案件審查：“金管會”對於審核金融機構並購案件，除考慮並購對金融市場競爭程度、合併前後金融機構資本適足性、財務結構健全性及效益性等因素，金融機構必須提供專業第三人會計師針對評價合理性出具的專業意見書，以確保並購交易價格能充分反映並購雙方金融機構價值，避免產生藉並購程式實施掏空金融機構資產或進行利益輸送的行為。
五是防制不法並購手段：證交所對股市已建立監視制度，其內容包括公佈注意異常交易資訊、買賣異常證券商的通知及處置作業、重大資訊查證處理作業，以及對涉及人為炒作或內線交易者進行查核，通過證交所市況報導系統、電話語音查詢系統及新聞媒體公告等資訊，均可作為檢調單位的參考依據。
六是建構公平、公正、透明化的金融並購平臺：“金管會”將檢視近來金融機構整並未成功的案例，並將繼續蒐集相關並購法制，研議修正金控轉投資規定及並購相關法制規定，以建構與國際接軌的公平、公正、透明化的金融並購法制及完善的並購平臺。
四、第三次金融改革
2008年5月20日臺灣政黨輪替，國民黨在臺重新執政。國民黨當局對民進黨執政時期推動的“二次金改”進行了檢討與反省，認為“二次金改”雖弊端重重，但通過金融機構整合擴大金融機構規模以提升競爭力仍是正確的方向，因此準備以不同於“二次金改”的做法推動“三次金改”。但最後卻高調提出，低調處理。
2008年6月27日“行政院副院長”邱正雄首度提出，臺灣當局將推動第三次金融改革，以不限時、不限量、不限對象方案，將配合賦稅改革，推動金融機構整並，強化銀行競爭力，吸引外商投資。邱正雄說，“三次金改”與“二次金改”理念完全不同，“二次金改”是擴大規模，真正要付諸實行，市場要跨出去，所謂的市場是以全球為市場，來擴大規模，不限島內。除市場擴大規模外，將做出金融市場良好控管與內部風險控管，新產品讓投資人消費者獲得好處，且臺灣當局對公營銀行的管理機制與過去不同，是全新的革新方向，不是以前設限的格局。邱特別強調，為了區別以往民進黨當局的“二次金改”，未來的金改政策將稱為“第三次金改”，除了不會限制要在一定時間內完成，也沒有整並家數限制，國際金融機構也可以參與，並將完全尊重市場機制，還將有完整的配套措施，其中最重要的一環就是配合“稅賦改革委員會”各項稅改結論，讓銀行更具競爭力。
8月22日“行政院二次金改檢討專案小組”召開首次會議，邱正雄提出“三次金改”的重點是“亞太金融中心”計劃。該中心具體包括籌資、資產管理和金融服務三個子中心。“三次金改”將通過“三大主軸、兩大原則”，即以市場整合、金融創新和誠信為主軸，以人才和法治為原則，在尊重市場機制的前提下推動金融機構整並。“財政部”長李述德表示，“三次金改”的目的是為實現公股銀行國際化，包括臺灣金控公司釋出20％，引進國際資本策略聯盟，或董監事為國際人士，提升公股金控競爭力，絕不會重蹈“二次金改”覆轍，絕不是限量限時，也不限對象，不會違反市場機制。李還表示，對兩岸金融鬆綁政策，也可考慮納入第三次金改。臺灣雖已經加入WTO，但因臺灣金融機構國際競爭力弱，故有能力向外開拓市場的並不多。相比較而言，大陸算是其中潛力較大且較具競爭力的市場，但因兩岸特殊關係，致使臺灣金融機構進人大陸市場存在許多障礙。為此，打開兩岸金融僵局，也是“三次金改”的重點。
然而， 2008年9月美國雷曼兄弟破產使美國次貸危機擴大之後，國際金融危機的陰影也籠罩臺灣，自10月起，臺灣當局開始對“三次金改”持謹慎態度，不再提及，也可能是只做不說。後來出任臺灣“金管會主委”的陳衝公開反對將籌劃中的金融改革命名為“三次金改”，因為金改自80年代以來一直持續進行。10月17日“行政院長” 劉兆玄在“立法院”答詢時強調，當局對金融改革的立場就是先清理“二次金改”留下來的問題，在相關弊端未除之前，不會有“三次金改”。11月10日“行政院副院長”邱正雄接受“工商時報”專訪時也表示，當局沒有喊出“三次金改”的名字，只是外界這樣叫起來會覺得是與“二次金改”不同的作法。雖然2009年04月14日蕭萬長受訪時提到臺灣要提升金融業的國際競爭力，也許要靠“第三次金改”，但臺灣的“第三次金改”迄今仍在無聲中進行。（本文作者朱磊係中國社會科學院臺灣研究所經濟研究室主任 經濟學博士）
