推動產業政策向普惠化和功能性轉型

　　習近平總書記在民營企業座談會上提出，要推進產業政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉變，清理違反公平、開放、透明市場規則的政策文件。《中共中央國務院關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中亦明確指出，應推動產業政策向普惠化和功能性轉型。那麼，如何在理解普惠化和功能性產業政策深刻內涵的基礎上促進這一政策的轉型呢？

　　普惠化和功能性的產業政策是更加注重政策對象為所有市場參與者所共擔、政策紅利為所有市場參與者所共用的普惠化產業政策，是更加注重政府角色由直接生產者向市場管理者、由產業主導者向市場守護者轉型的功能性產業政策，能夠在揚長補短的過程中，不斷推進兼顧公平與效率的高品質發展。

　　普惠化產業政策的“普惠”特徵體現在有效化解政策歧視，核心在於正確處理好不同類型的產業、企業之間的關係，目標在於消除隱性壁壘和促進市場公平。它要求在宏觀上進一步對外打開門戶，以形成統一開放和競爭有序的市場體系；在中觀上應保障各類產業、行業的公平競爭，以確保產業政策的功能能夠得到有效發揮；在微觀上應尊重民營企業及其創業者，應在轉變政府自身角色的過程中真正消除所有制歧視和規模歧視。因此，與差異化產業政策下政府特殊優待國有企業、大企業和大老闆的取向不同，普惠化產業政策要求政府由“重點呵護”轉為“全員守護”，以在消除政策歧視的過程中促進市場主體之間更加公平的競爭。具體而言，普惠化產業政策促進市場公平的政策思路可以總結為：一是推進制度設計上的普惠化。應在市場準入、審批許可、經營運作、招標投標和市場退出等方面給予各類市場主體一視同仁的待遇，它不因產業類型、企業所有制、企業規模以及企業國籍的不同而存有差異。值得一提的是，一視同仁並不意味著給予均等式或平均化的制度待遇，而是在縱向上具有合理差異、在橫向上具有相對平等的公平待遇。因此，所有類型的市場主體均能在普惠化的制度設計上找到自身應有的位置。二是推進政策措施上的普惠化。在普惠化產業政策框架下，以往選擇性的財政補貼和投資補助將被普惠性減稅和產業基金股權投資等措施所取代，以往注重於供給端的政策優惠也將讓位於需求端的政策補貼，諸如通過增加政府市場採購和消費者補貼來給予其更多的“貨幣選票”，並最終發揮其對商品、企業和產業的“用腳投票”作用，從而確保市場競爭的公平性。三是推進要素獲得上的普惠化。應尊重要素自由流動的市場配置規律，不因產業類型和企業類型的不同而對要素流動設置制度屏障和行政障礙，如對教育行業的科研人才，不應通過“卡檔”等行為來阻礙這一要素更為優化的市場配置。因此，應進一步放開要素管制的門戶，給予所有市場主體以同等的競爭機會獲得各類生產要素。

　　功能性產業政策的主要“功能”在於充分彌補市場失靈，核心在於正確處理好政府與市場的關係，目標在於促進市場競爭和提高經濟效率。它要求更加尊重市場經濟的一般規律，最大限度地減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預，以在充分發揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，更好地發揮政府的“補位”作用。因此，與選擇性產業政策下政府直接遴選所要發展的產業甚至直接介入重點行業的生產運營不同，功能性產業政策要求政府更加“開明地”由“一手包辦”轉向“放手放權”，更加“超脫地”由“入場參賽”轉向“場外服務”，以在彌補市場短板的過程中實現資源更為優化的配置。具體而言，功能性產業政策彌補市場失靈的政策取向可以歸結為：一是提供確保產業有序競爭的法規制度。在配置資源的過程中，市場儘管會自發形成軟性的交易習慣，但卻不會主動提供硬性的管理制度，這就使得市場主體容易出現欺行霸市、造假詐騙、惡性競爭的不良行為，而作為市場“守護者”的政府，在尊重市場規律的基礎上制定和實施符合產業行規的法規制度，則不僅能夠強制約束市場主體的交易行為，還能夠對產業發展帶來有效的激勵作用，最終促進市場的有序競爭和產業的蓬勃繁榮。二是發揮克服市場無效的“補位”作用。市場並非萬能，其在資源配置中的有效性僅僅局限于私人產品領域，而對於公共產品以及具有外部性和資訊不對稱特徵的產品則往往表現出配置上的“失靈”或“無效”。彌補市場的這些不足，應發揮政府作為“局外人”或是“管理者”的“補位”作用，諸如對公共產品的直接提供、對外部性行為的獎勵或懲罰、提供公開透明及豐富真實的資訊等。三是促進產業的平穩健康發展。各行各業難免受到突發性事件的負面衝擊，諸如在新冠肺炎疫情下，功能性產業政策應著重于發揮政府作為“救市者”的調控作用，即為所有受到衝擊的產業、企業提供必要的政策扶持，如減稅降租、增貸降息以及其他相關的公共服務等。通過發揮政府的宏觀調控功能，可以促進產業的平穩健康發展。

　　應當看到，實施普惠化和功能性的產業政策，並不是放棄對特定產業和重要行業的扶持，而是要在產業選擇上交由市場，在所提供的兼顧公平和效率的制度環境下來讓市場選出最具潛力且符合特定發展形勢的重要產業。在此基礎上，給予這些產業中的所有主體以同等的制度激勵和政策支援。具體而言，在高品質發展階段下推動產業政策向普惠化和功能性轉型，應在如下三個方面重點發力：一是重點關注先進製造業。先進製造業由其自身所擁有的規模性、技術性和輻射性，而毫無疑義地成了新形勢下促進經濟高品質發展的重要增長極。因此，推動產業政策向普惠化和功能性轉型，應以健全推動發展先進製造業的體制機制為依託，進一步推廣至其他重要產業。二是強化支援技術創新和結構升級。技術創新能力的提升是促進產業結構升級和經濟高品質發展的關鍵。實施普惠化和功能性的產業政策，應聚焦于通過支援科學研究、自主創新和技術進步來提升產品和服務的品質，促進高新技術產業的發展，提升區域創新能力，增強國家科技創新實力。三是有效化解過剩產能。促進經濟的高品質發展，既應在增量上發展先進製造業和扶持技術創新，又應在存量上化解產能過剩和淘汰落後產能。這就要求在推進產業政策向普惠化和功能性轉型的過程中，建立市場化和法治化來解決產能過剩的長效機制，健全有利於促進市場化兼併重組和轉型升級的制度和政策。（李子聯）