設立金融穩定保障基金是維護國家金融安全的重大制度創新

　　金融安全是國家經濟社會健康平穩運作的重要前提和基礎，事關國家根本利益，防範化解金融風險是金融工作的根本任務。2021年底召開的中央經濟工作會議指出，要繼續按照穩定大局、統籌協調、分類施策、精準拆彈的方針，抓好風險處置工作。今年的《政府工作報告》明確提出，“設立金融穩定保障基金，運用市場化、法治化方式化解風險隱患，牢牢守住不發生系統性風險的底線”。在外部環境不確定性因素增加、經濟下行壓力加大的背景下，我國適時出臺金融穩定保障基金，是確保金融穩定安全、不發生系統性金融風險的重大舉措。

　　金融穩定保障基金為應對重大金融風險提供新手段

　　作為國家層面的金融創新，金融穩定保障基金是由公共部門管理，動用公共資金或行業資源對特定金融機構（一般為系統重要性金融機構）進行救助處置和市場出清，以應對重大金融風險事件的保障基金，其強調通過市場化、法治化方式化解金融風險隱患，削弱市場對央行“最後貸款人”的過度依賴，目的是保障金融系統乃至經濟社會的穩定安全。

　　金融穩定保障基金救助方式可以從四個方面展開。一是穩定支援貸款。當金融機構出現問題有緊急資金需求，並已無法直接從市場獲得融資時，金融穩定保障基金可以為問題機構提供財務支援和流動性幫助。二是參與金融機構重組。當金融機構經營出現嚴重問題，可能引發系統性風險時，由金融穩定保障基金對其進行接管，發揮財務和顧問職能，為問題金融機構重組提供可持續的貸款支援，控制金融風險的源頭。三是預防性金融救助。金融穩定保障基金為金融機構提供一個信貸支援額度，在危急情況下，問題金融機構能夠及時得到額度內的信貸支援，防止形成信用危機。這一救助方式在問題金融機構面臨市場融資困難前提供，能夠增強投資者對金融機構的信心。四是對一級市場和二級市場進行適當干預。當中央銀行認為當前金融市場環境會對金融穩定構成潛在風險時，可以通過金融穩定保障基金對市場進行適當干預，向市場傳達穩定預期，增加市場信心。

　　金融穩定保障基金是對現有風險防範化解體系的合理完善。近年來，我國為防範化解分業監管下的金融風險，先後設立證券投資者保護基金、保險保障基金、信託業保障基金、存款保險基金等制度安排，但這些風險防範處置制度功能定位各有側重、互不相同，重點維護的是自身所在行業的金融穩定，在處置重大系統性金融風險時能力相對有限。金融穩定保障基金是為保障不發生系統性金融風險所設立的關鍵制度，是更高維度的全局性保障基金，覆蓋對象更加廣泛，包括銀行、證券、保險和信託等，打破了單一的行業限制，強調發揮統籌協調作用，防止“合成謬誤”。

　　金融穩定保障基金能夠為金融系統平穩運作發揮救助托底作用。與以往依賴央行通過流動性支援、資產購買等行政手段應對風險不同，金融穩定保障基金強調採用市場化、法治化的方式化解風險。當重大金融風險來臨時，金融穩定保障基金可以通過對問題機構的及時全面接管，適時推進清算程式，高效解決債權債務問題，實現風險處置全過程市場化、法治化和透明化，早識別、早預警、早處置、早見效，阻止風險擴散傳染，有助於穩定市場預期，將不良影響控制在最小範圍，從而確保金融系統平穩運作。

　　金融穩定保障基金是防範化解金融風險所需資源的有效補充。2021年底召開的中央經濟工作會議首次提出“化解風險要有充足資源”的理念。所謂化解風險的資源，包括監管資源、專業管理技術資源以及資金資源等，如存款保險基金、中小銀行資本補充支援工具、央行金融穩定再貸款等制度性風險化解資源等。設立金融穩定保障基金是對風險化解資源的有效擴充：一方面，通過對系統重要性金融機構的運營進行監督，及時發現並處理可能發展成系統性風險的問題，提高監管機構監管效能，豐富了監管工具；另一方面，拓寬了金融機構救助資金的來源，減輕了處置金融風險的資金壓力，降低了對公共資金救助的依賴，能夠最大限度保護債權人和金融消費者的權益。

　　維護金融穩定保障基金平穩運作需把握好幾個關係

　　設立金融穩定保障基金處置金融風險是國際上普遍採取的措施，其中最為著名的是歐洲金融穩定基金，其成立後先後為面臨主權債務違約的希臘、葡萄牙、西班牙等歐元區國家提供臨時性貸款，為遏制危機蔓延起到了積極作用。我國金融穩定保障基金的運作模式可以借鑒國際成功經驗，並結合我國實際進行設計。重點是必須妥善處理好幾個關係，以確保基金平穩運作。

　　一是把握好維護金融穩定與防範道德風險的關係。道德風險是維護金融穩定的成本，也是對問題金融機構提供救助時面臨的關鍵問題。對金融機構提供救助，救助誰不救助誰，救助力度多大等問題，可能會使一些金融機構對救助產生依賴，導致經營者不再擔心破產清算，為了追求高利潤而從事更高風險的業務，從而埋下潛在風險隱患。這顯然與金融穩定保障基金設立的初衷背道而馳。因此，在具體制度設計上，需要提前做好救助標準的設定、救助對象的遴選、救助時間的安排、救助額度的大小以及最後的退出渠道等安排，樹立市場化處置金融風險的理念，消除市場主體對救助的依賴，有效管控救助的道德風險，降低維護金融穩定的成本。

　　二是把握好金融穩定保障基金與其他保障基金的關係。金融穩定保障基金應做好與其他保障基金的協調搭配，形成相互補充的關係，發揮協同效應。在應對金融風險時，必須清晰把握和界定金融風險的範圍，理清對相關市場主體進行救助的邊界，尤其是不能把不屬於金融風險的其他領域風險也納入金融穩定保障基金的保障範圍。

　　三是把握好宏觀與微觀的關係。宏觀系統性金融風險往往是由微觀主體引致的，在利用宏觀政策調控經濟活動的同時，必須加強對微觀主體的審慎監管。作為宏觀政策手段，金融穩定保障基金在重點防範化解系統性金融風險的同時，也應當加強對金融業微觀主體的行為監管、功能監管和審慎監管的制度設計，從宏觀、微觀兩個層面共同維護金融穩定。

　　四是把握好長期與短期的關係。金融穩定保障基金在處理短期風險時，要合理引導市場預期，防止對市場穩定帶來較大衝擊，發揮精準、高效、快捷的特點，穩、準、狠地“拆除”風險隱患。同時，要注重從可持續發展的角度預防長期風險，不能為了維持短期穩定而拋開長期發展大局。

　　五是把握好金融與實體經濟的關係。金融與實體經濟是共榮共生、相互促進的有機整體，兩者相互影響、相互作用，金融不穩定必然會對實體經濟帶來衝擊。因此，金融穩定保障基金要及時識別並化解金融風險，避免風險累積影響實體經濟正常運作。

　　（作者：陳華、李慶川、鄧昊天，分別係山東財經大學金融學院教授、山東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員；本文係國家社科基金重大項目〔20&ZD082〕階段性成果）