從維護國家安全高度保障糧食安全

　　作者：韓 楊（國務院發展研究中心農村經濟研究部研究室主任、研究員）

　　糧食事關國計民生，糧食安全是國家安全的重要基礎。我國始終高度重視糧食安全問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央立足世情國情糧情，確立“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，提出“穀物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，為新發展階段保障國家糧食安全指明瞭方向。

　　2021年，我國糧食總產量達到6.83億噸，連續7年超過6.5億噸，口糧儲備長期保持在70%以上；保持耕地面積19.18億畝，糧食播種面積達17.64億畝，建成高標準農田9億畝左右。目前，農業科技進步貢獻率超過61%，農作物耕種收綜合機械化率超過72%，小麥、水稻、玉米三大主糧基本實現良種全覆蓋和全程機械化，農田有效灌溉面積超過10億畝，農業綜合生產能力明顯提升，農業現代化水準顯著提高，夯實了保障國家糧食安全的基礎。

　　保障糧食安全不能放鬆

　　我國在保障糧食安全上取得了歷史性成就，但也要居安思危，清醒認識到保障糧食安全任何時候都不能放鬆。當前，我國糧食供求緊平衡的格局沒有改變，結構性矛盾尚未解決。國際形勢發生深刻複雜變化，加之長期以來世界糧食生產地區不平衡和國家間分配不均，全球糧食安全形勢不容樂觀。

　　維護國家安全，保障糧食安全極端重要。著眼中長期，保產能持續增長、保供給精準有效任務艱巨。

　　從國內看，我國糧食增產受到資源環境的剛性約束，現有耕地生產壓力較大，水資源分佈不均；依靠土地、勞動力等要素投入的糧食生產成本增加，產量增速放緩，綠色農產品增效有待提升；以科技創新支撐糧食增產能力不足，尤其是高性能農業機械設備和油飼糧等高產品種育種等方面的關鍵核心技術亟待突破；農民務農獲得的經營性收入低於工資性收入，種糧獲得的經濟收益低於種植經濟作物，一定程度上抑制了農民種糧務農積極性；財政支農政策有待完善、支援方式有待優化，農村信貸、保險支農力度尚難以滿足涉農產業發展實際需求；跨區域流通和儲備調控能力有待提升；政策性儲備對糧食供給端的調控空間收窄。

　　從國際看，隨著居民膳食結構升級，我國對部分產需有剛性缺口的農產品進口依存度提高、進口來源地趨向集中、進口海運通道相對單一，進口成本增加；我國國際大糧商、跨國農業領軍企業數量較少且國際競爭力有待提高，對國際市場糧價定價議價能力不足。

　　統籌協調幾對重點關係

　　從概念範疇看，糧食的狹義概念是指包括小麥、稻穀、玉米等在內的穀物、豆類和薯類；糧食的廣義概念包括糧、油、肉、蛋、奶等重要農產品和以這些農產品為原料製成的副食品，是大食物範疇。保障糧食安全，既要確保生產足夠數量的糧食，又要穩定糧食供應，還要確保糧食的可及性、可獲得性、可用性和供給穩定性。保障糧食安全，在供給側，要保數量、保品質、保多樣，穩定增加有效供給；在需求側，要滿足城鄉居民對食物的品質需求、營養需求、健康需求，適應人們膳食結構不斷升級的趨勢，推動供需實現更高水準動態平衡。

　　在新發展階段更好保障糧食安全，應站在維護國家安全的高度，統籌協調幾對重點關係。

　　統籌協調發展與安全的關係。既要抓好糧食生產，又要增強儲備和加工能力，延長糧食產業鏈條，發揮整體效應，確保糧食生產和供應穩定。保障糧食總體安全，夯實安全發展基礎，促進糧食產業高品質發展。

　　統籌協調內部與外部的關係。既要立足國內，統籌優化佈局，確保重要農產品特別是糧食供給，又要防範化解國際環境、國際貿易規則等變化給國內糧食安全帶來的負面影響，還要發揮積極作用，促進全球農業發展，維護世界糧食安全。

　　統籌協調當前與長遠的關係。既要立足當前，解決好糧食供給側的結構性矛盾，又要著眼長遠，把握好中長期糧食需求側的變化，增強供需的適配性、有效性。

　　統籌協調傳統安全與非傳統安全的關係。既要考慮糧食在生產、流通、供應等方面面臨的傳統安全問題，又要兼顧國際上糧食能源屬性、金融屬性增強以及地緣政治變化等非傳統安全問題。

　　完善國家糧食安全保障體系

　　站在維護國家安全的高度保障糧食安全，一方面要樹立大農業觀、大食物觀，根據糧食安全保障目標任務，優先保障口糧安全、飼料糧安全，滿足居民更高水準的食物和營養需求，確保糧食和重要農產品的自給率保持在合理區間，大食物觀的基礎仍然是糧食。另一方面要把提高農業綜合生產能力放在更加突出位置，以穩產保供的確定性應對外部環境的不確定性。統籌利用國際合作、貿易、投資等，確保糧食和重要農產品進口來源、進口渠道、進口供應鏈的安全、穩定、可控、可靠，加快構建更高層次、更高品質、更有效率、更可持續的國家糧食安全保障體系。

　　一是面向整個國土資源空間拓展食物資源開發路徑，做好藏糧于地、藏糧于技。統籌利用森林草地、江河湖海等國土資源空間，挖掘各類資源潛力，優化空間佈局，拓展多元食物供給路徑；充分保護和利用現有耕地資源，嚴守耕地保護紅線，落實耕地利用優先序，加快高標準農田建設，提高耕地基礎地力對糧食產量的貢獻度；面向糧食生產全產業鏈配置科技資源，開展優良種源和高性能農機等方面的關鍵核心技術攻關，有序推動生物育種技術研發和產業化應用。

　　二是率先推進糧食和重要農產品主產區農業現代化，多措並舉促進糧農增收。要加大對糧食和重要農產品主產區支援力度，加快補齊農田水利建設短板；提高糧油主產區機械化水準，推動其率先實現農業現代化。要按照政策保本、經營增效的思路，推動糧農增收，進一步完善最低收購價政策和生產者補貼制度等，在政策托底的基礎上更好發揮市場作用；發展壯大各類農業社會化服務組織，促進小農戶與現代農業發展有機銜接，培育新型農業經營主體，提高農民種糧積極性，提高主產區抓糧積極性。確保主產區、主銷區、產銷平衡區保面積保產量，切實穩定和提高主銷區糧食自給率。

　　三是加大財政金融支農力度，加強風險監測，提高糧食安全保障水準。積極拓展和創新政策工具，逐步提高面向農業的財政支援水準，對重點農產品需優化支援結構、擴大支援範圍。一方面，要強化對經濟社會發展變化研判的準確性、前瞻性，提高農業支援政策的針對性。準確預判城鎮化、老齡化帶來的農產品消費需求結構變化，進一步完善重要農產品支援政策。另一方面，要加快構建既適應金融市場規律又符合農業農村需要的農村金融體系，發揮好政策性金融和政策性保險的作用，擴大完全成本保險和種植收入保險覆蓋面。

　　四是實現有為政府和有效市場結合，完善糧食流通與儲備體系。糧食流通與儲備體系是實現糧食供求平衡的“蓄水池”和“調節器”。發揮好糧食儲備優勢，提高糧食宏觀調控能力，優化儲備品種結構和區域佈局，提高國家儲備吞吐調節的精準性。同時，發揮市場對資源配置的決定性作用，逐步形成優質優價的糧食收儲機制，還要加快推進糧食流通現代化，強化糧食應急保障體系，提升應急保供能力。

　　五是順應食物消費結構升級趨勢，推進供給側結構性改革。一方面，要滿足城鄉居民多元化、高品質需求，提高糧食綜合供給能力。準確把握城鎮化、人口結構變化帶來的食物消費結構升級趨勢，統籌兼顧口糧與重要農副產品生產，提高供給體系的適配性、精準性；推動品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產，既要實現糧、油、肉、奶、果、蔬及水產品等的有效供給，也要促進全鏈條節糧減損。另一方面，要優化農業生產結構和區域佈局，創新種植模式，提高生產效率。發揮各地農業資源稟賦的比較優勢，注重區域間取長補短、協調高效發展。

　　六是提高統籌利用兩個市場兩種資源的能力，持續推進進口多元化佈局和農業走出去。用好兩個市場、兩種資源，加強國際、國內市場聯動風險預警預判，增強全球糧食產業鏈供應鏈韌性，同時，也要發揮國內超大規模市場優勢，促進多邊雙邊經貿合作。持續優化與全球主要糧源地的國際貿易結構，增強對短缺品種進口規模和節奏的調控能力；持續推進農業走出去，提升在農資、農化、產品、加工、物流、貿易等全產業鏈佈局的能力，提高國際市場議價能力，確保進口糧食和重要農產品的穩定性和可靠性；利用各類合作平臺，加強農業國際貿易投資合作；參與推動全球糧農治理，對於人口大國、廣大發展中國家，要攜手推動糧食國際貿易暢通，推動糧食安全公共儲備合情合理合規，為我國發展營造良好外部環境。