在《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中要求“深化行政執法體制改革”,並對行政執法未來的發展方向提出了多項要求。
《全面推進依法行政實施綱要》已經出臺近十年了,迄今為止,我國在法治政府建設領域所取得的各項成就有目共睹,比如政府資訊公開工作就一直在以堅實沉穩的步伐不斷邁進。但對於行政執法而言,則未免令人遺憾,許多長期存在的問題很難說得到了根本性解決,甚至在某些時候更為突出。以民怨頗多的道路交通執法為例,數年前就有一則新聞稱,黑龍江某地曾有過這樣一條規定:私家小排量車罰款5000元即可“合法”營運一年；不久前,又有媒體曝光,河南某地境內管護的公路只有110公里,執法人員竟多達200人。可以說,在道路交通執法中,追求利益的傾向暴露得淋漓盡致,堪稱執法經濟集大成者。
如果說在道路交通領域是逐利執法、過度執法,食品安全領域則是行政監管執法不到位的重災區。蘇丹紅、三聚氰胺、地溝油、瘦肉精……近年來,幾乎大多數人都已經對這些名詞耳熟能詳。更加令人尷尬的是,不論是“太到位”還是不到位,行政執法存在的種種問題都由來已久也遭到過反覆抨擊卻有淪為“死豬不怕開水燙”之虞。比如,早在1994年就提出治理公路“三亂”(亂設站卡、亂罰款、亂收費),但效果如何各方心知肚明。對於食品安全問題來說同樣如此,如果在食品不安全的名單上繼續誕生新的詞彙,恐怕不會有人感到驚奇。
行政執法與人民群眾的日常生活息息相關,不規範的執法、不恰當的罰款將直接損害群眾的利益,影響黨和政府在群眾中的聲譽。從過去的“釣魚執法”到如今的“養魚執法”,人們滿懷憂慮地感覺到行政權力在執法活動中失范繼續延伸和變化。在新一輪改革大幕已經拉開的時刻,約束行政權力,規範行政執法迫在眉睫,這將對改革全局產生不可忽視的影響。
在《決定》中詳細闡述了深化改革對市場、政府的定位問題。對於市場,《決定》指出“在資源配置中起決定性作用”,對於政府,《決定》指出“必須切實轉變政府職能……建設法治政府和服務型政府”。從本質上來說,市場、政府的合理定位以及理順相互關係,很大程度上取決於行政權力能否適時地進入與退出,必須做到有所為有所不為:在市場能夠發揮作用的地方,行政權力要及時退出,將充分的空間和資源讓渡給市場去解決問題發揮作用；在政府需要承擔責任的時候,行政權力要及時進入,彌補市場失效為公眾提供必要的服務。
但目前的行政執法很多時候則是反其道而行之:要麼是不該進入的時候進入,給市場經濟發展造成障礙,道路交通執法過多過濫就是典型；要麼是不該退出的時候退出,將許多公共問題直接扔給公眾,形同虛設的食品安全監管即是明證。行政執法之所以會形成這樣進退失據的局面,背後的原因比較複雜,但利益驅使是一大明顯表像。行政執法可以用機構林立來形容,對於被執法者和旁觀者而言經常是一頭霧水,但不少人依然能夠感覺到這樣的規律,“有了利益誰都想管,沒有利益誰都不管”。
因此,規範行政執法,首先要根據《決定》有關要求,從理順執法體制入手,全面遏制執法主體的逐利衝動,徹底杜絕其與民爭利、與市場爭利,進而成為改革的絆腳石。除了機構林立之外,行政執法體制的混亂還表現為權責不清,多頭管理,這些都容易導致執法主體將利益作為執法活動指揮棒。對此,應該努力整合行政執法力量、減少行政執法層級,建立一個集中、高效、權威的執法體制,讓權力與責任實現對等。此外,還應該加強執法經費的財政保障。對於一些基層的執法機構而言,時常為經費所困擾,陷入自收自支的境況,很難保證基層執法主體不利用手中的執法權牟利。
隨著改革不斷深入,法治政府建設日趨成型,當前行政執法中存在的各種問題顯得越來越不合時宜,迫切需要從整個體制層面進行一場深層次的變革,真正做到執法為民、利民,真正使行政執法有利於市場經濟的健康發展。（杜曉）
