日前,遼寧省環保廳依據《遼寧省環境空氣品質考核暫行辦法》,首次給8個城市開出了“霧霾罰單”,罰繳總計5420萬元。其中,瀋陽3460萬元、鞍山780萬元、遼陽500萬元、葫蘆島300萬元。據介紹,罰繳將全部用於藍天工程治理環境空氣品質。(12月10日新華網)
遼寧的霧霾罰單,應該是自今年9月國務院頒布《大氣污染防治行動計劃》以來,第一個實質性的地方治霾舉措。這些罰單,以罰款倒逼地方政府提升治霾積極性的意圖很明顯。事實上,按照國外的治霾經驗,罰款也是一項常見的治理手段。但是,罰款該怎麼罰,罰款之後怎麼辦,遠比開出罰單需要更多的勇氣與智慧。
正如霧霾罰單所面臨的普遍質疑,這項由省級政府向市級政府開出的霧霾罰單,很可能最終是由財政埋單。理想狀態下,它當然可以達到倒逼地方政府加大治霾決心的作用。但現實是,被罰的代價並不一定轉化為治霾的動力。
一方面,財政埋單的罰金最終來源於納稅人,能否激發地方政府的痛感,仍存疑；另一方面,更值得警惕的是,若無其他配套約束,罰單很可能製造新的利益鏈條。比如,地方政府將罰款壓力轉移到企業,而相較于改造生產條件甚至是關停,企業很可能選擇以罰金作為“贖買”,獲得豁免權。此種情況下,霧霾罰單對於治霾的意義無疑是式微的。
以倫敦的治霾經驗為例,其最值得效倣的是出臺了世界上第一部《清潔空氣法》。該法律規定在倫敦城內的電廠都必須關閉。要求工業企業建造高大的煙囪,加強疏散大氣污染物；而在洛杉磯,1970年頒布的《清潔空氣法案》則具體制定了車輛的認證、檢測、減排配件應用等多項制度,對燃料的生產也做出明確規定。與單純的罰單相比,類似規定顯然是更為具體的硬性約束,它以法律的方式為治污提出了更系統化,但又更細化的標準與指標,壓縮了罰單之下各地的變通空間。
以此可見,治理霧霾確實需要真金白銀的投入,但卻遠不是罰單模式這麼簡單。比如對於不符標準的企業的整頓和關停,重新規劃城市的功能分區,乃至重新出臺汽車排放和燃油標準,限制高耗能產業的發展,都關係到地方實實在在的GDP。若無從上到下更具執行效力和明晰的標准予以保障,罰單很可能變成一種“贖買”,甚至推遲治霾的實際行動。這當是推行霧霾罰單必須警惕的異化可能。
還須重視的是,雖然霧霾罰金也聲明將用於治霾,但這一罰金應該建立在不影響原有治霾經費投入的基礎上,否則將不具備增量意義；而罰金髮生在上級政府與下級政府之間,但並不意味著治霾只關係到各級政府的責任和行政系統內部的承諾,橫向擴大民眾和環保公益組織在霧霾治理上的參與度,將是治霾必不可少的一步。如打通公民和環保公益組織,對於治污不力的職能部門和企業進行民事和刑事訴訟的法律渠道。
別把治霾想得太簡單。各級政府都理應是治霾最大的責任主體,一張小小罰單如無具體的整治措施支援,必然難載治霾之重。而治霾最關鍵的產業結構調整、能源消費結構轉型,都需要各級政府真正行動起來並付出看得見的代價。(朱昌俊)
