隨著年關臨近，國家審計署的地方債務摸底情況也即將撩開面紗。當前，中國債務金融風險不斷上升，解決思路似乎主要是按照“去杠桿”、“去債務”的方式，但伴隨而來的卻是實體融資成本的大幅上升和整個社會流動性的結構性緊張。事實上，治病必須對症下藥，從深層次看，中國式債務和金融風險背後隱藏的是政府隱性擔保體制。因此，從制度根源入手恐怕才是治本之策。
政府隱性擔保實際上是政府信用的一種使用。一般而言，在經濟轉型的過程中，由於政府面臨著收入減少與支出剛性的雙重壓力，不得不通過提供大量的政府擔保以代替計劃經濟體制下的財政直接補貼來延緩財政支出的壓力，以實現政府的政策目標。
政府隱性擔保作為一種制度安排，通過調整政府與市場的關係使政府和市場能夠互補，從而有效化解“政府失靈”和“市場失靈”，以保障國有經濟部門順利融資，平穩推進經濟轉型的進程。可見在隱性擔保的框架下，政府可以用最小的顯性財政成本平穩地推進漸進改革的進程，隱性擔保似乎是一種“性價比”很高的政府補償手段。由於地方政府對融資成本不敏感，這使得地方政府債務變成一種低風險、高收益的資產。
然而，正是由於這種“性價比”看似很高的政府補償機制，導致了嚴重的“制度依賴”和債務不受約束的擴張。2008年國際金融危機以來，以地方政府為主導的投資擴張，使得對資金有饑渴症的地方政府通過表外貸款、銀行間債務融資等形式與其對接，大量資金流向了地方融資平臺和政府驅動投資的行業，造成資源的嚴重錯配，累積了巨大的風險隱患。
首先，隱性擔保或承諾雖然未被納入政府預算收支，但它們卻是一種隱性的預算外開支或責任。預算軟約束為地方政府提供了隱性擔保。在我國目前這種行政管理體制下，地方政府作為中央政府的代理人不存在破產制度。即使下級政府出現了資不抵債的情況，上級政府也將理所當然地承擔最終償還人責任。
尤其值得重視的是，由於各級政府間償債職責不清、事權界限不明，一旦累計債務風險超過地方財政的承受能力，勢必逐級向上轉嫁償債風險，直接危及中央財政安全，而這也是剛剛召開的中央經濟工作會議強調省區市政府要對本地區地方政府性債務負責任的重要原因。
其次，由於以政府信用作為擔保的隱性擔保機制普遍存在，隨著金融管制的進一步放鬆，銀行理財、銀信合作等金融工具被大量創設出來，起到了繞開利率管制、信貸控制的作用，一定程度上導致影子銀行規模的過度增長。
最後，政府隱性擔保體現在對國有部門的金融保護上面。上世紀90年代以來，政府通過國有金融對財政的制度替代，建立了對國有經濟的金融支援和對國有經濟的全方位擔保體系。隨著國有銀行不良資產規模的擴大，其累積的制度性風險越來越接近政府容忍度的邊界，政府通過剝離國有銀行不良資產或注資消除存量風險，使得國有銀行財政化所承擔的或有負債逐步顯性化，並呈現金融風險財政化和負債成本上升的趨勢。當前，政府對金融部門的干預和控制逐漸增強，金融財政化、財政貨幣化特徵明顯，導致金融部門不良貸款率的攀升和資金配置效率的下降。
由此可見，不徹底改變政府的隱性擔保制度，不儘快實現預算體制由收付實現制向權責發生制轉變、建立財政資產負債管理體系，不實行隱性擔保顯性化，建立科學的風險分擔制度，中國的財政金融風險不斷上升的局面難以根本性改變。 (張茉楠)
