大氣污染防治修法的新視野
改革開放以來，隨著我國城市化和工業化進程的不斷加快，當前我國的大氣污染已呈現出多因子、複合型、區域性等典型特徵。更為嚴峻的是，我國的大氣環境除了遭受霧霾、光化學煙霧等新型環境污染問題以外，還面臨“城市熱島”、暴雨、強風（颱風、龍捲風等）、冰雹、大霧、低溫、乾燥等突出的生態破壞問題。然而，我國作為專門應對大氣環境問題的《大氣污染防治法》自1987年頒布後，雖經1995 年和2000年兩次修訂，其只針對大氣污染問題且主要以單因子點源分散型監管方式為基礎的立法模式依然延續至今，並未進行與時俱進的調整和革新。
2006年，《大氣污染防治法》進入修改程式。2010年1月，環境保護部結合大氣污染防治的新形勢，組織起草了《大氣污染防治法（修訂草案送審稿）》（以下簡稱《送審稿》），報請國務院審議。2014年9月，國務院法制辦公室在徵求有關方面的意見後，修改形成了《大氣污染防治法（修訂草案徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》）。《徵求意見稿》的最大不同之處是刪掉了《送審稿》第六章“控制溫室氣體排放”共10個條文1200多字。 對於這一問題，早在2007年，我國學界就有關於是否應當把溫室氣體（主要指二氧化碳）減排列入《大氣污染防治法》之中的廣泛討論和激烈爭鳴。
贊成者主張，把二氧化碳作為大氣污染物質對待已有國際先例。譬如，2005年7月1日，澳大利亞通過了把二氧化碳作為污染物質對待的法案，並相應地修訂了國家的污染物質清單。2005年11月底，加拿大把二氧化碳等6種溫室氣體物質列為受《環境保護法》管制的污染物質。2007年4月2日，在“馬薩諸塞州等訴美國環保局”（Massachusetts Et vs. the Environmental Protection Agency Et）一案中，美國聯邦最高法院作出最後判決，確認二氧化碳為污染物質，應受《清潔空氣法》的調整，聯邦環保局應當行使環境監管職責，制定機動車尾氣排放標準。
反對者的主要觀點有三：一是二氧化碳不是污染物質。常紀文教授認為，大氣污染的前提條件包括：某種大氣不包括或者包含相當稀少的物質介入大氣；大氣的化學、物理、生物或者放射性等方面特性發生改變，大氣環境惡化。由於二氧化碳是大氣的重要成分（約佔0.03%）而非稀少介入物質，且二氧化碳的排放並未造成大氣環境污染，因此，二氧化碳應屬於大氣環境影響物質，而非大氣污染物質。周珂教授也認為，污染物是指既會對環境介質又會對人體造成損害的物質，而二氧化碳並不具備此特徵。二是二氧化碳排放規制問題應屬於氣候變化應對法的調整對象，不符合大氣污染防治法的立法宗旨或者控制目標。翟勇主任認為，大氣污染防治法的立法宗旨主要是為了解決因污染物污染環境、破壞大氣品質而影響人體健康的問題，而二氧化碳減排卻是為了應對氣候變暖問題。三是沒有必要在國內法中規定二氧化碳的強制減排義務。翟勇主任和周珂教授均認為，根據《氣候變化框架公約》及其《京都議定書》的規定，我國並不承擔二氧化碳的國際強制減排義務，沒有必要在國內法上規定氣候變化應對的內容。
其實，可將上述爭議分解為三的層次的問題：一是二氧化碳到底是不是污染物質；二是我國要不要對二氧化碳的排放進行規制；三是採用什麼樣的立法模式來規範二氧化碳的排放行為？對此，筆者認為不可把二氧化碳減排寫入《大氣污染防治法》中，但應當列入《大氣環境保護法》中。
第一，二氧化碳並非污染物質。需提醒的是，在“馬薩諸塞州等訴環保局”一案中，有一焦點問題就是，在《清潔空氣法》中沒有明確規定“二氧化碳”的情況下，對二氧化碳作什麼樣的解釋以及能否把二氧化碳列為空氣污染物質。換言之，儘管馬薩諸塞州等訴環保局一案最終認為二氧化碳屬於污染物質，但並非沒有爭議。其實，根據環境科學的基本原理，一般來說，二氧化碳不應屬於大氣污染物質。
第二，二氧化碳應屬於生態破壞物質。二氧化碳的排放構成溫室效應，能導致氣候變暖的不利後果，但又不屬於污染物質，那到底是什麼物質呢？實際上，二氧化碳對環境構成不利影響是通過溫室效應實現的，其原理同污染物質完全不同。所謂溫室效應，是指太陽的短波輻射可以透過大氣層射入地面，而地面增暖後放出的長波輻射卻被大氣中的二氧化碳等物質所吸收，從而產生大氣變暖的效應。如果大氣中的二氧化碳濃度增加，阻止地球熱量散失的能力增大，從而導致氣溫升高，這就形成有名的“溫室效應”。因此，二氧化碳是通過改變大氣生態環境的結構而產生增溫效應，進而導致全球變暖、病蟲害增加、海平面上升、氣候反常、土地沙漠化等生態不利影響的。換言之，二氧化碳應屬於生態破壞物質。
第三，應廢棄《大氣污染防治法》，制定《大氣環境保護法》，將氣候變暖等大氣環境問題進行一體化的規定。既然二氧化碳不屬於污染物質，顯然不能寫入《大氣污染防治法》中。然而，氣候變暖、城市熱島效應、強風等問題又是我們不得不面對的現代大氣環境問題，作為治國理政基本工具的法律自然不應缺席。那麼，該怎麼辦呢？根據環境科學的原理，可廢棄《大氣污染防治法》，制定《大氣環境保護法》，對大氣環境污染和生態破壞問題進行系統性的規定。
制定《大氣環境保護法》，相比修訂《大氣污染防治法》而言，至少具有如下幾方面的重大意義：
其一，有利於更好地進行大氣污染防治。這是因為，溫室氣體的排放與二氧化硫、氮氧化物、煙塵、粉塵等的排放具有伴生性，事實上能源型污染是我國主要的大氣污染類型，因此，通過調整能源結構（提高新能源和可再生能源比例，降低化石能源比重）和提高能源利用效率（尤其是化石能源利用效率），減少溫室氣體的排放，也能同時大幅實現大氣污染物質的減排。
其二，有利於緩解我國氣候變化應對的國際壓力，樹立負責任大國的國際形象。自2006年後，我國就超越美國而成為第一大溫室氣體排放國。根據IPCC的最新報告，我國當前的碳排放量業已超過美國和歐洲的總和。若照此趨勢發展下去，到2019年，我國的碳排放量將超過美國、歐洲和印度的總和。此外，我國的每人平均碳排放量也已超過歐洲，達到了世界平均水準的1.45倍。可見，國際氣候變化應對，我國已責無旁貸，無可逃避，理應採取積極措施。
其三，有利於推進環境管理從“污染防治管理”模式向“環境品質管理”模式的順利轉型，切實提高大氣環境品質。實際上，大氣污染防治只是大氣環境品質保護這一目標的核心任務，然而，該任務的完成並不能有效保證目標的實現。尤其是在當前的減排性目標總量控制框架下，受減排目標不科學、靜風天氣、秸稈燃燒、意外事件等不利因素的影響，重點污染物質減排目標的實現在很多時候並不能確保大氣環境品質的良好。
其四，有利於更為體系化的設計和實施區域聯防聯控戰略。區域聯防聯控，涉及經濟發展規劃、產業和能源結構調整、經濟和社會發展佈局優化、區域性協調機構設置、環境標準制定、區域生態補償等一系列問題，大氣環境保護比大氣污染防治的視野更為開闊，牽涉的領域更為廣泛，以此為基礎能為更全面、科學地設計區域聯防聯控戰略。
其五，有利於更為全面地滿足公眾對於良好大氣環境品質的需要。對於大氣環境品質的要求，人們已經不僅僅停留于傳統的清潔空氣，宜人的氣溫、適宜的濕度、適度的通風、溫和的氣候等等逐漸成為現代人新型的追求。《大氣環境保護法》比《大氣污染防治法》更能滿足人們的這些需求。
當前，《大氣污染防治法》正在進行緊鑼密鼓的修改，筆者建議轉換立法思維，擴大立法視野，將《大氣污染防治法》調整為《大氣環境保護法》。
