“一帶一路”重在制度設計
十八大以來，中國在外交上奮發有為，戰略指導性和發展聯動性明顯加強，以“一帶一路”的偉大構想最為突出。不久前，經國務院授權，國家發改委、外交部和商務部聯合發佈了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》，國內外輿論高度期待的“一帶一路”規劃終於掀開了她神秘的面紗。正如其名字所強調的那樣，這個規劃更多屬於未來的“願景”和“行動計劃”，還是一個大概的框架思路，並沒有形成成熟的“路線圖”。尤其是在對外關係層面，既沒有明確提出“一帶一路”的最終目標，也沒有講清楚中國的戰略意圖，只是泛泛強調秉持和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏的理念，堅持共商、共建、共用的原則，全方位推進務實合作，打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。因此，在願景和行動計劃出臺後，一個亟待解決的現實問題是，“一帶一路”的抓手是什麼？應該從何處著手呢？
一、重項目，更重制度
自從習近平總書記提出“一帶一路”的偉大構想以來，在國內外引發了廣泛的討論，尤其是各個地方政府十分積極。在2015年的地方兩會中，31個省份在政府工作報告中提及“一帶一路”，積極參與、主動融入成為各地的共同態度。其中，許多省份明確了本地在“一帶一路”戰略中的角色和定位，例如，北京提出立足國際交往中心定位，主動融入國家“一帶一路”戰略；廣東提出“爭當21世紀海上絲綢之路建設排頭兵”；海南提出“打造成21世紀海上絲綢之路的重要戰略支點”等。很多人把“一帶一路”更多理解為“優惠政策”或“重點項目”，認為“一帶一路”是一個世紀工程，意味著一系列投資龐大的工程項目，中央政府必然給予眾多“優惠政策”，只要參與其中，就能獲得難得的發展機會。很多地方省市之所以如此積極地參與到“一帶一路”中，就是看到了“一帶一路”戰略蘊含的巨大發展機會，希望能夠獲得更多的優惠政策和財政撥款項目。
三十多年前的對外開放是以“優惠政策”和“重點項目”驅動的，設立特區，爭取政策，運營項目，成了各級政府習以為常的執政思維。因此，在理解“一帶一路”偉大構想時，很多人也就習慣性地認為這是新一輪“優惠政策”和“重點項目”的啟動，很多省市自治區都希望在這一個大工程中分得較大一塊蛋糕。毫無疑問，作為一項宏偉的世紀工程，“一帶一路”的確需要一些規模龐大的工程項目，包含基礎設施建設投資、政策調整、項目規劃等眾多內容。然而，這些項目在性質上不過是一些“示範項目”、帶有引導性的“種子工程”，不是以對外援助為核心，更不是所謂的“中國版的馬歇爾計劃”，這是由“一帶一路”的基本區情所決定的。
與三十多年前的那一輪對外開放強調開放東南沿海地區不同，“一帶一路”在強調全方位開放的同時，更側重東北、西北和西南內陸地區和沿邊地區的對外開放，特別是側重與周邊發展中國家的互聯互通。東部沿海地區的對外開放是一場優勢資源配置的重組，只要設計好重點項目，搭配好優惠政策，來自發達國家的資金、人才、服務、資訊等生產要素就會在這些地區聚集，經濟社會發展的目標很容易就能夠實現。然而，對“一帶一路”所覆蓋的廣大內陸地區和沿邊地區而言，幅員遼闊，人煙稀少，基礎設施落後，資訊閉塞，經濟地理學規律決定了這些地區並非是資金、人才、服務所青睞的地區，重點項目和優惠政策在這些地區很難形成“增長極”效應，任何資金注入和人才投入都可能陷入虧損運營的“無底洞”。因此，“一帶一路”建設不應延續以往的“優惠政策”和“重點項目”驅動模式，必須另尋其他思路和抓手，制度創新應該是破解“一帶一路”難題的關鍵，主要基於三點理由：
首先，制度創新是治理“馬太效應”的“轉換器”。受經濟地理學規律的影響，“一帶一路”沿線地區面臨的最大問題是“馬太效應”。世界各國經濟發展都遵循經濟資源和要素向沿海地區集中的規律，“一帶一路”既要善加利用“馬太效應”，讓資源和要素配置實現向沿線地區匯集，也要善於治理“馬太效應”，防止出現兩極分化。因此，要通過制度創新實現制度梯次搭配，讓發達地區和沿線中心城市建立更高水準的“自由貿易區”、“經濟示範區”、“金融創新試驗區”等制度體系，塑造帶動沿線國家和地區發展的“增長極”效應。同時，賦予內陸沿邊地區更大的自主權，在跨境經濟合作區、人才制度、投資管理制度、貿易管理制度等方面給予更大的自由裁量權，增強其自我發展的能力。
其次，制度創新是增強地區發展吸引力的“發動機”。“一帶一路”儘管是由中國倡議，但絕非中國一家之事，也超出了中國國家能力所及的範圍，需要沿線國家共商、共建、共用，在本質上是一種國際公共產品。在全球化時代，一切資源和要素都奉行“用腳投票”的自由流動原則，哪的制度環境好，該地區的國際吸引力就強，資源和要素就往哪集中，地區發展就獲得了強大的動力。因此，“一帶一路”的成功，從根本上取決於沿線國家和地區的吸引力，取決於沿線地區的制度是否實現了創新，只有依靠制度創新，釋放制度紅利，才能真正給“一帶一路”安裝上強大的“發動機”，帶動“一帶一路”強勁延伸。
再次，制度創新是推進機制化整合的“催化劑”。目前，在“一帶一路”沿線國家不是缺乏合作機制，而是合作機制過多，甚至出現“制度過剩”的問題，除了大量的雙邊協調合作機制外，還建立了上海合作組織（SCO）、中國－東盟“10+1”、亞太經合組織（APEC）、亞歐會議（ASEM）、亞洲合作對話（ACD）、亞信會議（CICA）、中阿合作論壇、中國－海合會戰略對話、大湄公河次區域（GMS）經濟合作、中亞區域經濟合作（CAREC）等眾多多邊合作機制，在沿線國家已經形成了密密麻麻的機制化網路。如何依託“一帶一路”的構想，通過制度創新，推進現有雙邊、多邊以及次區域、次國家層次的眾多機制實現互聯互通，也是“一帶一路”努力的重點方向。
二、關鍵在於制度性互聯互通
重視“一帶一路”的制度創新，關鍵在於推進“一帶一路”沿線國家的制度性互聯互通。相比基礎設施的互聯互通，制度性互聯互通更為根本。因為“一帶一路”沿線國家均有著古老的文明，語言差異、民族差異、宗教差異、國情差異等導致在價值觀念、組織體制、運作機制甚至微觀的管理規範等方面存在著很大的差異，有著深深的鴻溝，還有很多看不見的習俗、規範和慣例等存在於不同國家和地區民眾內心深處，要想克服這些制度性障礙，打通“一帶一路”沿線國家互聯互通，讓資源、要素和資訊等在這一共通的平臺上得到充分釋放，並不是一件容易的事情。
制度性互聯互通的前提是資訊互聯互通，沒有資訊的自由流動和優化配置，制度性互聯互通就缺乏前進的動力。由於上一輪全球化主要是依託海洋展開的，沿海地區和大中城市獲得了資訊資源的優先配置，驅動沿海城市之間通過互聯互通建立起了資訊聯動的網路和平臺，全世界大中城市之間的“資訊鴻溝”已經大大縮小，無論是巴黎的時尚風情，還是紐約的資本市場變動，都會以即時聯動的方式迅速傳播到世界各個城市，所有城市只要參與這一網路，就能立即被此種強大的資訊磁極效應所驅動，實現資源的世界範圍優化配置。然而，對於“一帶一路”沿線國家來說，大多數國家屬於內陸地區，是全球化浪潮的薄弱環節，也是資訊互聯互通的薄弱環節，網際網路的普及率較低，彼此對對方的了解也十分初級，不僅風土人情十分陌生，就連山川地理等自然風光也所知甚少。因此，在推動制度性互聯互通之前，首先要推動交通、通訊和能源等基礎設施的互聯互通，通過基礎設施互聯互通實現“天塹變通途”，通過一些關鍵項目、關鍵節點和關鍵工程打通彼此聯繫的障礙，為推進制度性互聯互通創造必要的前提。
在推動基礎設施互聯互通基礎上，首要的是建立通常的資訊流動和管理制度。資訊溝通和管理制度是制度性互聯互通的首要環節，決定著其他制度性互聯互通的成敗。隨著一些基礎設施互聯互通重大項目的推進，“一帶一路”沿線國家之間的資訊交流和溝通也會變得更加迅捷，一些好的合作項目固然可以更加便利，但也會使得一些安全威脅和挑戰變得更加緊迫。比如在中亞地區的基地組織等恐怖主義勢力，在基礎設施沒有實現互聯互通之前，要想到其他國家從事恐怖主義活動，需要跨越高原雪山，交通十分不便利，惡劣的自然條件限制了恐怖主義活動的破壞力。隨著交通和通信基礎設施的改善，也會讓這些勢力開展恐怖活動變得十分便利。為了有效管控資訊流動帶來的挑戰，需要建立“一帶一路”資訊管理制度體系，對一些關鍵項目的進展情況及其可能的影響提前做好預判，加強相應配套管理制度建設，確保“一帶一路”建設進展情況存在的問題能夠及時反映出來。要重視建立不同駐外機構之間資訊共用體系，注意了解各國的項目合作意向等資訊，跟蹤反饋項目執行情況和有關問題。在此基礎上，要建立“一帶一路”大數據庫，通過數據源收集、編碼、加工以及系統化，實現數據資訊的同步化和全覆蓋，作為推動“一帶一路”治理體系的重要支撐，為推進“一帶一路”建設提供強大的數據資訊支援，避免發生誤判和被動。
在加強資訊共用體系基礎上，還要重視加強不同國家在同一領域中的管理制度與規範的銜接，尤其是建立督促檢查工作制度，把抓落實放到與制定建設規劃同等重要的位置，將督促檢查工作作為重要的保障措施貫穿于推進實施“一帶一路”的全過程。在不同議題領域，各國的管理制度和管理規範千差萬別，對“一帶一路”建設造成極大掣肘。在制度性銜接沒有到位的情況下，要提醒相關公民、法人和企業注意做好前期調研，主動適應制度性落差，防止陷入“制度陷阱”。“一帶一路”沿線國家的政府和管理部門要做好制度性互聯互通的對話和溝通，不斷縮小制度性差異，降低交易費用，為推動“一帶一路”沿線國家的合作提供順暢的制度體系。以鐵路管理制度為例，“一帶一路”沿線國家不僅軌道標準不同，管理制度和規範也存在很大差異，如何實現“書同文，車同軌”本身就是一個極其艱難的事情。要切實重視不同制度的差異，在合作共贏的精神指導下，推動建立共同管理制度體系。
更為重要的是，目前在“一帶一路”沿線地區，已經存在大量的區域合作機制倡議，有些機制已經開展了很多年，積累了豐富的經驗。推動“一帶一路”制度性互聯互通，還要求推動現有不同機制之間的相互包容，特別是在不同機制之間搭建溝通和銜接的平臺，防止不同機制之間彼此衝撞，造成更加嚴重的政治後果。同時，由於機制性互容本身涉及到複雜的利益和權力因素，需要謹慎對待，要加強實施情況的跟蹤情況，實時委託專業機構按照客觀、系統、科學的原則，採取點面結合、定量與定性結合的方式，從各方面對進展的情況以及取得的效益進行評估，採取循序漸進的防止推進體制機制相互適應，最終推動建立區域經濟合作架構和一系列合作機制，為“一帶一路”沿線國家的深度合作創造條件。
三、如何推進制度性互聯互通
推進制度性互聯互通涉及到複雜的利益問題、權力問題以及深刻的社會文化因素，非朝夕之功可以實現。在推進制度性互聯互通時，要著眼于長遠，採取由易到難、循序漸進的方針，通過多種有效的方式，逐步推進“一帶一路”沿線國家的制度性互聯互通，為推動彼此合作掃清制度障礙，創造合作動力。具體來說，可以採取走如下三條道路:
一是包容式互聯互通。作為一個包容性的開放平臺，“一帶一路”制度性互聯互通可以採取在不否定沿線國家舊的制度基礎上，通過設立自由貿易區、經濟開發區、跨境合作區等多種形式，建立一些實行新制度辦法的“制度特區”，通過增量改革帶動存量改革，在探索新管理制度的過程中，不斷積累信任，比較優劣，以新制度包容舊制度的辦法來實現制度性互聯互通。其實，劃設若干實行新制度的制度特區，也是原有制度體系對新制度的包容，此種包容也不是採取“鴕鳥”態度，而是存在著制度競爭，如果新制度體系在實踐中證明充滿活力和競爭力，老制度就會逐漸喪失其影響力，逐漸為新制度所替代。在中國改革開放之初，通過設立經濟特區和若干經濟技術開發區、高新技術開發區等方式，開展制度創新實驗，最終推動整個制度體系從老制度向新制度的轉移，就是一個重要的發展經驗。
二是嵌入式互聯互通。與包容性互聯互通強調“老人老辦法，新人新辦法”不同，嵌入式互聯互通更強調在現有的老制度體系內嵌入新功能系統，所有的制度框架、具體規範和管理人員都不做任何變化，不改變現有制度的基礎，而是在現有制度體系內嵌入一種新的制度功能，嘗試採取“老人新角色”的辦法，在一些新增的問題上設置新制度。表面上看，隨著“一帶一路”的貫通，原有的人馬和制度規定沒有發生任何變化，但在原有制度體系和人馬隊伍中賦予了一種新的功能，使得老樹發新芽，利用原有的制度體系履行新制度功能。一個典型的例子是在鐵路管理體系中，可以不動搖原有的制度體系和管理隊伍，但在跨境列車這一個議題上實行特殊的新制度規定，探索一站式通關的管理體系。此種做法在沒有觸動原有制度“奶酪”的前提下，探索實施了新制度規定，也是解決互聯互通的一個辦法。
三是轉化式互聯互通。相比包容性互聯互通和嵌入式互聯互通，轉化式互聯互通就具有革命性，此種做法就是要求將原有的制度轉化到新制度體系之中，將就有制度體系的框架徹底拋棄，而保留一部分習以為常的具體制度，將老制度轉化到新制度體系中，成為新制度體系中的重要組成部分。從制度變遷的穩定性而言，革故鼎新固然可以帶來制度性飛躍，但往往社會經濟震動大，溢出效應過大，可能會激發嚴重的社會政治後果。因此，將一些仍然具有生命力或者有著根深蒂固傳統的制度成分進行保留，轉化為新制度體系中的特殊安排，以此來實現宏觀治理框架的革故鼎新，而保留微觀制度規定的延續。
總之，正因為制度創新蘊含著諸多優勢，“一帶一路”完全可以以制度創新為抓手，走一條制度驅動和創新驅動的發展新路。更重要的是，應該挖掘沿線國家和社會文化和文明深處的智慧，締造比現有歐美主導的地區制度更具活力、更具競爭力的新制度體系，努力推進國家治理體系、區域治理體系和全球治理體系的“第二次文藝復興”，充分煥發數千年“絲路文明”的活力和潛力，從而找到一條互尊互信之路，一條合作共贏之路，一條文明互鑒之路。這才是“一帶一路”偉大構想的最終訴求所在。
