從烏法峰會看上海合作組織發展前景
來源：《當代世界》2015年8月刊
作者：當代世界研究中心林永亮
上海合作組織成員國元首理事會第十五次會議于2015年7月10日在俄羅斯烏法召開。會議圍繞上合組織未來十年發展戰略、深化安全合作、加強務實合作、推動人文交流等進行了一系列安排，並決定啟動接納印度、巴基斯坦加入上海合作組織的程式。這些會議成果為上合組織下一步發展奠定了重要基礎。
加強行動能力深化安全合作
上合組織從專注解決邊界和軍事互信問題的“上海五國”演變而來。早在“上海五國”時期，各成員國就已圍繞合作打擊恐怖主義、極端主義和分裂主義開展討論，開始了聯合打擊“三股勢力”的努力。目前，上合組織各成員國在反恐軍事演習、反恐資訊交流、人員培訓、情報部門協調行動等方面已經開展了卓有成效的合作。尤其是“和平使命”系列反恐軍事演習，自2005年以來已開展了七次，為震懾“三股勢力”、提高軍事協同配合能力、維護地區安全穩定等發揮了不可或缺的作用。
除反恐合作外，上合組織在資訊安全、打擊販賣毒品、非法移民等領域還有較大合作空間，在阿富汗問題上也可以發揮獨特作用。美國撤軍後的阿富汗局勢走向仍不明朗，塔利班武裝重趨活躍，“伊斯蘭國”在該國活動頻度也有上升。上合組織成員國和觀察員國中有五個是阿富汗鄰國，因此有條件也有責任在阿富汗和平和解進程中發揮重要作用。
此次峰會上，各國元首批准了《上海合作組織成員國打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義2016年至2018年合作綱要》，批准了啟動《上海合作組織反極端主義公約》制定工作，發表了《上海合作組織成員國元首關於應對毒品問題的聲明》，簽署了《上海合作組織成員國邊防合作協定》。這些會議成果對強化共識、深化合作具有重要作用，有利於安全合作的系統性、針對性、務實性和有效性進一步提升。
習近平主席在峰會上強調，要強有力地推進反恐、禁毒、防務合作，提高本組織安全行動能力，形成更嚴密健全的執法合作網路。[1]可以預見，“行動能力”將成為關乎上合組織安全合作進一步發展的關鍵詞。唯有切實提高行動能力，上合組織才能推動築牢地區安全屏障。
深挖合作潛力充實務實合作
上合組織框架下的經濟合作不像安全合作那樣“吸睛”，但也取得紮實進展。上合組織成立之初就將經濟合作寫進《上海合作組織憲章》，2003年簽署《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要》，2004年簽署《<上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要>落實措施計劃》，2009年簽署《上海合作組織成員國關於加強多邊經濟合作、應對全球金融危機、保障經濟持續發展的共同倡議》，2012年制定《2012—2016年上海合作組織進一步推動項目合作的措施清單》。應該說，上合組織已經為推動經濟合作奠定了較為全面的法律法規基礎。
為落實這些文件精神，上合組織在過去十年間啟動了經貿、交通、農業等領域的部長會晤機制，成立了實業家委員會、銀行聯合體，啟動了工商論壇等交流合作平臺。其中，中國與其他成員國間的貿易額就由2002年的142.28億美元增長到2013年的1294.54億美元。
然而，上合組織在推動經濟合作方面也面臨一些困難：中亞各國基礎設施條件比較薄弱、資金相對短缺、制度法規差別較大、貿易投資環境也不夠成熟。不過，上合組織各成員國及觀察員國經濟互補性強，各國希望借助中國充裕的資金、巨大的市場和強大的裝備製造能力，而中國也需要各國的資源能源，相互間經濟合作潛力巨大，對合作的期待也比較高。
此次峰會通過的《上海合作組織至2025年發展戰略》是上合組織成立以來的首份發展戰略，這份內容涵蓋廣泛的綱領性文件描繪了未來十年的發展藍圖，為進一步推動成員國在互聯互通、貿易、投資、產能、金融、能源、糧食和環保等領域的合作提供了新的指引。
習近平主席在峰會上強調上合組織應推動各方在互利共贏基礎上創造更多合作機遇，推動區域經濟合作取得早期收穫，並倡議各國在貿易投資便利化方面邁出更大步伐，加快實施成員國間道路運輸便利化協定，開展成員國間投資、產能、裝備、基礎設施建設合作，爭取早日建成本組織的自由融資平臺，加強各國能源政策溝通，制定跨國油氣管道安保合作具體措施等。這些主張和倡議立足現實、著眼未來，為推動經濟合作提供了重要著力點，也提供了很好的方向參考。
啟動擴員程式增強國際影響力
此前，上合組織有中國、俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯斯坦、塔吉克、烏茲別克六個成員國，蒙古、印度、巴基斯坦、伊朗、阿富汗五個觀察員國，白俄羅斯、土耳其、斯里蘭卡三個對話夥伴國。
目前，已有十多個國家通過各種方式錶示了加入的意願，上合組織擴員可謂大勢所趨。2010年，上合組織峰會批准了《上海合作組織接受新成員條例》，2014年杜尚別峰會批准了《給予上海合作組織成員國地位程式》和《關於申請國加入上海合作組織義務的備忘錄範本》修訂案，為“擴員”做好了制度上的準備。
此次峰會上，各國元首決定啟動印度和巴基斯坦加入上合組織的程式，並同意白俄羅斯成為觀察員國，亞塞拜然、亞美尼亞、柬埔寨、尼泊爾成為對話夥伴國，標誌著上合組織“擴員”程式正式啟動。當然，根據相關規定，從候選國到成為正式成員國，其接收過程需遵循協商一致原則，需通過一系列談判徵得所有成員國同意，這一過程還需要一定的時間。
待印度和巴基斯坦成為正式成員國，上合組織將擁有八個成員國、四個觀察員國、七個對話夥伴國。其中，僅成員國人口總數就將佔到世界人口的近一半，所涵蓋地域範圍也將拓展到南亞，上合組織國際影響力必將進一步提升。西方有輿論因此不無擔憂地將上合組織比做新時期的“G8”。
不過，也有學者擔心，上合組織成員的擴大會導致內部協調成本上升，降低決策效率，影響內部凝聚力。這確實是上合組織擴員過程中需要注意的問題。為此，上合組織對擴員問題採取了積極穩妥、循序漸進的原則，已經通過預設條件等方式盡力規避了可能產生的問題，這一思路應繼續堅持下去。
築好溝通平臺推動倡議對接
此前有學者擔心，在國內外熱議“一帶一路”背景下，上合組織的地位會降低，功能將趨於邊緣化。其實，絲綢之路經濟帶是一個綜合性的經濟合作倡議，旨在增進中國與沿線國家的經濟聯繫，共同推動沿線地區的經濟社會發展。它不是一個具體機制而是一個綜合性發展框架，因此，原有的一些合作項目可以納入這一框架之中，原有的一些合作機制也可以在這一框架下繼續發揮作用。而且，有了這一目標理念的指引，原有的合作項目和合作機制反而可能獲得新的發展契機。
在絲綢之路經濟帶倡議提出之前，上合組織與歐亞經濟聯盟在經濟合作方面的關係不夠明晰。上合組織中的俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯斯坦是歐亞經濟聯盟的正式成員國，塔吉克也已經就是否加入進行了研究。因此，許多學者認為二者主要是一種競爭關係。不過，上合組織與歐亞經濟聯盟在制度規則和合作目標方面沒有明顯的牴牾之處，上合組織並不像歐亞經濟聯盟那樣謀求建立統一的貨幣和統一的市場。因此，通過戰略層面的溝通和技術層面的探索，是可以實現二者良性互動、協調發展的。
絲綢之路經濟帶倡議的提出，創造性地為進一步明晰上合組織與歐亞經濟聯盟在經濟合作方面的關係提供了思路。中俄兩國2015年5月就絲綢之路經濟帶與歐亞經濟聯盟對接合作問題發佈了《聯合聲明》，強調要發揮上合組織的平臺作用。此次峰會上，習近平主席在講話中表示，中國將同有關國家一道，實施好絲綢之路經濟帶同歐亞經濟聯盟的對接，促進歐亞地區平衡發展。[2]烏法宣言則強調，成員國支援中國的絲綢之路經濟帶倡議，認為上合組織成員國相關主管部門開展相互磋商和資訊交流具有重要意義。
上合組織的這一功能和角色定位，在宏觀戰略層面理順了上合組織與歐亞經濟聯盟兩個機制之間的關係，較大程度上解決了可能出現的功能重合和相互牽掣問題，可以有效避免當今全球治理機制普遍存在的“冗余卻低效”的難題。應該說，一個相對“超脫”的上合組織，在推動地區經濟合作方面會更務實有效。
妥善化解難題變挑戰為機遇
隨著中俄全面戰略協作夥伴關係的深化，兩國加強戰略合作的共識更為堅固，共同推進地區合作的願望更為強烈。尤其是自烏克蘭危機以來，在西方國家的制裁下，俄羅斯加強與中國合作的積極性更高。這些戰略因素相互疊加，為上合組織發展提供了新的助推力。當然，戰略共識落實到務實合作的過程不會輕而易舉，在上合組織未來發展進程中，仍有幾組關係需要處理好。
經濟合作方面，上合組織與其他倡議和計劃的關係需進一步理清。中俄兩國重視上合組織在絲綢之路經濟帶與歐亞經濟聯盟對接過程中的平臺作用，這一功能定位需得到其他相關國家的積極支援。與此同時，如何進一步明確上合組織、絲綢之路經濟帶、歐亞經濟聯盟框架下經濟合作的關係，是各相關各方需要共同思考的問題。實現三者良性互動，既要有戰略層面的溝通和共識，也要有技術層面耐心細緻的落實。
安全合作方面，上合組織與集體安全組織在成員和功能方面也有較大重合。從成員來看，俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯斯坦、塔吉克既是上合組織成員又是集安組織成員。從功能來看，集安組織主要側重軍事安全合作，但也開展反恐等非傳統安全合作。因此，推動上合組織與集安組織安全合作的溝通對接，是實現兩大機制協調發展的重要前提。
地區戰略環境方面，美國顯然不希望上合組織發展壯大，認為上合組織發展必然削弱其霸權地位，其“新絲綢之路”計劃雖成效不大，但攪局作用不容忽視。俄羅斯同時是歐亞經濟聯盟和集安組織中最重要的國家，在如何處理上合組織與這兩個組織的關係方面尚顯猶豫，中俄兩國仍有大量溝通協調工作要做。印巴兩國存在克什米爾問題，如何避免雙邊關係影響內部凝聚力也是上合面臨的考驗。中亞國家間的領土問題、水資源問題、勞工問題尚未很好解決，中亞國家內部的政治穩定問題也會分散上合組織的注意力。
當然，如果各國拿出充分的誠意、智慧和熱情，上述問題可以得到較好管控和解決，上合組織國際影響力進一步提升應是大勢所趨。
