楊德明：完善涉臺法律規範體系維護兩岸關係和平發展

　　臺灣新領導人在“5·20”講活中，對兩岸關係根本性質態度模糊，使國民黨執政時期兩岸雙方堅持“九二共識”、反對“臺獨”的共同政治基礎面臨嚴峻挑戰，在此背景下，要求我們比以往任何時候都更加注重運用法治思維和法治方式處理涉臺事務。完善的涉臺法律規範體系是運用法治方式處理涉臺事務的前提和基礎。經過數十年不懈努力，中國涉臺法律規範體系已經基本形成，但與《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出的新要求相比較，還存在不少缺失，亟待完善。

　　一、 完善涉臺法律規範體系的必要性

　　(一)完善涉臺法律規範體系是貫徹落實十八屆四中全會精神的必然要求。

　　涉臺法律規範體系是中國特色社會主義法律體系重要組成部分，在中國特色社會主義法律體系中有十分特殊的地位。中共十八屆四中全會通過的《決定》明確提出，運用法治方式鞏固和深化兩岸關係和平發展，完善涉臺法律法規。這是黨中央從全面推進依法治國總體目標出發，對推進祖國和平統一提出的一項重要的治理方式和制度建設新要求。這就要求我們，比以往任何時候都更加注重運用法治思維和法治方式處理涉臺事務。1987年，兩岸恢復正常交往後，全國人大、國務院相繼制定頒布了一系列涉臺法律法規，初步形成了以憲法為統帥，以《臺灣同胞投資保護法》和《反分裂國家法》為主幹，由法律、法規、規章以及其他具有法律約束力的規範性文件構成的涉臺法律規範體系。但與《決定》提出的“運用法治方式鞏固和深化兩岸關係和平發展，完善涉臺法律法規”的新要求相比較，還存在不少差距，亟待加以完善。

　　(二)完善涉臺法律規範體系是“遏‘獨’維穩、和平發展”的必然要求。

　　2008年以來，兩岸雙方在堅持“九二共識”、反對“臺獨”的共同政治基礎上走上了和平發展道路，但是，在主權及臺灣的政治定位問題上卻一直無法取得共識。臺灣新領導人對“九二共識”核心意涵刻意回避，對兩岸關係根本性質態度模糊，重提當年李登輝和陳水扁時期強行推動過的所謂“南向政策”。一貫堅持“臺獨”理念的民進黨執政後，即迫不急待地推行“文化臺獨”，宣佈對“太陽花學運”人士撤告，甚至欲借“修法”名義搞“臺獨”分裂。種種跡象表明，“臺獨”思潮在蔓延發展，臺灣從祖國分裂出去的危險性在增加，“遏‘獨’維穩、和平發展”成為今後對臺工作重心。

　　以往，在涉臺法律規範欠缺的狀況下，發展兩岸關係主要是靠政策推動。雖然，政策推動有及時性、靈活性強，見效快的優勢，但政策也有一定局限性。政策最大的弊端是缺乏穩定性和強制性，而且靠政策推動發展到一定階段必然會出現推動力衰減、規範失效等問題。而法律是由國家制定認可，並以國家強制力保證實施，更具有穩定和強制的特性。在“依法治國”已經成為基本治國方略的今天，在“遏‘獨’維穩、和平發展”成為對臺工作重點下，必須努力建立健全涉臺法律規範體系，以適應兩岸關係新形勢需要。

　　(三)完善涉臺法律規範體系是維護兩岸同胞合法權益，促進兩岸民間交往的必然要求。

　　兩岸關係發展的歷史經驗表明，民間交流合作是推動兩岸關係發展的重要動力。在兩岸關係新形勢下，我們要寄希望於臺灣當局，更要寄希望於臺灣人民。由於蔡英文與民進黨頑固堅持“臺獨”理念，不承認“九二共識”，不認同臺灣與祖國大陸同屬一個中國，使兩岸官方、半官方溝通聯繫陷入僵局，但兩岸民間交往不會因此中斷，甚至將扮演更重要角色。涉臺立法必須認真貫徹“寄希望於臺灣人民”的方針政策，依法規範和保障臺灣同胞合法權益，鼓勵和促進兩岸民間交流合作。自20世紀80年代以來，祖國大陸發佈了100多件涉臺法律規範文件，但這些單行法律規範都僅就某一具體涉臺法律事務予以規範，難以形成完整的法律規範體系，有關政治、經濟、文化和社會等諸多重點領域的涉臺立法依然嚴重欠缺，“無法可依”問題仍十分突出。此外，早期制定的涉臺法律法規隨著兩岸關係發展變化，有的已經不能適應現實需要，應根據兩岸關係新形勢要求和臺胞實際需要，及時予以清理或修改完善。

　　二、完善涉臺法律規範體系的應然抉擇

　　(一)堅持以問題為導向，保證立法的科學性、有效性。

　　涉臺法律事務本質上是特殊的國內法律事務。涉臺法律事務的特殊性決定了涉臺法律規範在調整對象、目的和功能等方面均有其特殊性。涉臺法律規範調整的對像是含有涉臺因素的法律事務，只要法律事務涉及海峽兩岸，其主體、客體、內容或事實等諸因素有一項與臺灣地區有關聯，即為涉臺法律事務；就其調整目的而言，涉臺法律規範調整的目的是規範和保障兩岸人民關係、推進兩岸交流合作，鞏固和深化兩岸關係發展；在功能上，涉臺法律規範既要承擔法律規制功能，又要發揮政策宣示作用。因此，涉臺立法具有相當的複雜性和難度，要堅持以問題為導向，保證立法的科學性、有效性。堅持問題導向，就是要針對兩岸交流合作中迫切需要解決的突出問題、重點問題開展立法工作，解決實際問題。保證立法的科學性，就是涉臺立法要尊重和體現兩岸關係發展客觀規律，準確適應兩岸關係發展需要，以嚴謹的科學態度增強涉臺立法的科學性，讓涉臺法律規範在兩岸關係和平發展進程中充分發揮引領、規範和保障作用。保證立法的有效性，就是要研究法律規定的內容與待解決的問題之間的關係，法律規範必須精細、明確，便於操作，立法措施要能有效解決問題。

　　(二)構建以綜合法為基礎，單行法為支撐，法規規章為補充的涉臺法律規範體系。

　　法律規範必須統一。目前涉臺法律規範均為單行法，法律法規銜接配套不夠，各地方和各部門發佈的法規、規章缺乏統一，紅頭文件氾濫，造成“缺、弱、變、散、亂、粗”等一系列問題與弊端。臺灣在兩岸恢復正常交往之初即制定《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》(簡稱《兩岸人民關係條例》)，相關行政部門也根據該條例的授權制定了一系列行政法規，從而形成了較完整的處理兩岸關係事務的法規體系。《兩岸人民關係條例》是臺灣當局公佈的第一個全面規範兩岸關係的法律性文件，也是臺灣處理兩岸交往關係的基本“法律”依據。臺灣新領導人在“5·20”講話中，宣稱將依據該條例處理兩岸事務。祖國大陸也應構建以兩岸關係基本法為基礎，以涉臺單行法為支撐，以涉臺相關法規規章為補充的涉臺法律規範體系，以彌補目前涉臺法律規範體系缺乏系統性、完整性的缺陷。

　　(三)授權地方涉臺立法先行先試，促進地方與臺灣民間交往。

　　涉臺立法具有高度政治敏感性、複雜性，尤其是兩岸關係的不確定性在很大程度上制約了涉臺立法工作。地方立法靈活性大、針對性強，制定或修改程式相對簡單，具有獨特優勢。在中央立法條件尚不成熟，應當發揮地方優勢和特色，授權地方先行先試。這不僅有利於促進和保障地方對臺合作，也可以為中央涉臺立法提供有益經驗，同時也有利於中央在涉臺事務上發揮主導作用。20世紀80年代初，在中央授權立法基礎上，福建憑藉獨特區位優勢和閩臺交往現實需要，大膽探索，涉臺立法先行先試，對規範和保障臺胞合法權益，促進閩臺交往起到了重要的引領和促進作用。

　　2009年5月，國務院頒布《關於支援福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》，將福建定位為“兩岸人民交流合作先行先試區域”。2014年12月，國家又批准福建設立自貿試驗區，並要求福建充分發揮對臺優勢，率先推進與臺灣投資貿易自由化進程，把自貿試驗區建設成為深化兩岸經濟合作示範區。（作者：楊德明，福建社會科學院法學所研究員）