學者：十八大以來兩岸經濟社會交往法制化進程綜述
以法聚利，以法融情——十八大以來兩岸經濟社會交往法制化進程綜述
在兩岸同胞打破隔絕狀態、恢復交流交往的30年來，兩岸的經濟社會交流從無到有、由表及裏，經歷了持續的擴大和深化過程。2008年5月，兩岸關係，逐步進入和平發展階段，兩岸經濟社會合作制度化進程也隨之開啟，並迅速取得了突破性進展。大陸不斷主導完善對兩岸社會、民生各領域交流與合作的規範。一方面，主導協商談判，通過制度化促進兩岸經貿交流合作的規模化，另一方面，明確兩岸行政部門與社會主體和民間交往，與兩岸市場主體和經濟活動的關係與邊界，合理和優化市場資源配置，促進兩岸經濟社會融合發展，這也是大陸行政部門依據法律授權，通過海峽兩岸平等協商和談判，逐步謀求和平統一的階段性初步實踐。
一是維繫ECFA框架的制度平臺作用。在兩岸兩會在堅持“九二共識”的基礎上實現復談，並簽署《海峽兩岸經濟合作框架協議（ECFA）》，構建兩岸經濟合作機制化平臺的基礎上，從2008年6月至2015年8月，海協會與海基會兩岸“兩會”通過先後11次會談，累積簽署了23項協議，著力解決金融、農業、航運、稅務和核電等經濟領域，以及醫藥衛生、災害監測、食品安全、農產品檢疫檢驗、計量檢驗認證、氣象地震監測、民航飛安與適航、智慧財產權保護和投資保護等民生領域中的制度性問題，形成了初步的規範體系；同時在相應領域構建起資訊通報與交換、業務會面與合作、管理與保護、人員交流與互訪和重大、突發事件的危機協作處理等制度化聯繫溝通機制，從而大幅拓展了兩岸交流合作領域，保障和推動了兩岸經濟社會健康發展。如今，大陸主要空港基本都開通到臺灣的直達航路，開通直航港口85個。ECFA已簽署生效協議執行情況良好。2011至2016年，臺灣出口大陸享受ECFA關稅優惠貨物565.1億美元，關稅優惠227.2億人民幣。兩岸一般貿易比重持續上升，加工貿易比重有所下降。臺商對陸投資持續走高，並呈現多樣化、擴展化、大型化等新趨勢。
二是完善涉臺經貿法律法規體系建設。其一，頂層設計保障。1994制定的《臺灣同胞投資保護法》使保護臺商投資合法權益走上了法制化軌道。2012年8月，兩岸兩會簽署《海峽兩岸投資保護和促進協議》，全面規範“投資待遇”、“透明度”、“逐步減少投資限制”、“投資便利化”、“損失補償”、“爭端解決”、“投資商事爭議”等問題。2016年9月，為貫徹十八屆四中全會精神，在兩岸經濟交流合作日益深化的情況下，全國人大常委會審議通過的《臺灣同胞投資保護法》修正案，對負面清單以外的臺資企業設立變更審批事項改為備案管理，減少了對臺資企業的設立限制。國務院也已將實施細則修訂任務欄為改革急需的修法項目。國臺辦公佈了《關於進一步推動臺資企業利用仲裁方式解決經貿爭議的通知》，要求充分發揮仲裁在臺胞權益保護中的作用，幫助臺資企業運用仲裁方式保護自身合法權益，推進兩岸經濟交流合作。其二，地方法規跟進。近年來，地方涉臺經貿法規建設同樣全面鋪陳，多點開花。為貫徹落實《臺灣同胞投資保護法》，各省紛紛啟動修訂省級《臺灣同胞投資保障條例》，同時建立針對防範涉臺事務法律風險，保障臺胞臺商合法權益的保護服務制度。各省市臺商服務的法治化、制度化、專業化和多元化建設取得積極進展。例如，浙江省不斷推進涉臺事務法制化管理，將化解涉臺糾紛重心前移，建立了臺胞權益保護法律顧問服務機制、出臺全省涉臺糾紛預報制度，並通過邀請法官、律師，在臺企集中的杭州、寧波開展對涉臺幹部、臺資企業主管的法治教育培訓等活動，從縱深推進涉臺法治化建設。此後，該省臺商投訴案件2016年同比下降50%，2017年第一季度僅有1起。福建省出臺了大陸第一個促進兩岸農業合作的地方性法規《促進閩臺農業合作條例》，以及深化閩臺農業合作和加快臺灣農民創業園發展的《若干意見》等，成為閩臺農業合作持續領跑，並向更寬領域、更高層次邁進的一個縮影。重慶市率先在西部省市設立涉臺法律顧問，聘請專業律師在法規制定、風險評估、處置疑難案件等方面發揮作用。大連市提出“對標上海對臺工作，健全大連市臺商權益保護體系”，于2017年10月成立了東北地區首個涉臺服務法律顧問團。常州市組建常州涉臺商事仲裁中心，聘請了支援兩岸關係和平發展，同時有威望、有熱情的臺商擔任調解員。
三是規範兩岸金融合作。其一，搭建制度化平臺。近年來，兩岸金融領域合作的巨大前景引發了“臺銀西進”的熱潮，大陸13億人的龐大金融市場對於身處狹小臺灣市場的島內銀行業是巨大的誘惑，佈局大陸成為了他們的共同選擇；而在陸臺商因兩岸未能直接通匯也遇到了融資難題。針對這一形勢，十八大以來，大陸通過前瞻性的政策佈局，加速了兩岸金融業的交流合作。2012年8月，兩岸簽署《貨幣清算備忘錄》建立貨幣清算機制，臺灣地區人民幣業務于2013年2月正式開辦，截至2016年，臺灣島內人民幣存款餘額達3000余億元。超過新加坡僅次於香港，中國銀行臺北分行人民幣結算量達3780億元人民幣。2016年，大陸“十三五”規劃綱要提出“推動兩岸金融業合作及貿易投資等雙向開放合作”。其二，政策引導臺資銀行業務。自兩岸2009年簽署《金融合作協議》和《金融監管合作諒解備忘錄》到2016年，已有14家臺資銀行在大陸設立3家法人銀行、28家母行直屬分行和3家代表處；5家大陸銀行在臺設立3家分行與2家代表處。2017年，大陸加速推進臺資銀行業務開放，2017年，中國銀行業協會成立臺資銀行工作委員會，作為政府監管部門與臺資銀行間政策傳導、規範經營的溝通平臺，富邦金控旗下的富邦華一銀行取得大陸境內公民人民幣業務牌照，成為首個在大陸取得“全牌照”的臺資銀行，引發多家臺資銀行跟進，包括同一時間在湖南長沙設點的臺灣合作金庫商業銀行。此外，臺企還自發成立了“臺資銀行大陸從業人員交流協會”，在廣東惠州、浙江烏鎮等地舉辦“大陸金融法規與洗錢防治講習”，為在陸臺資銀行及其從業人員提供法律、財稅、外匯等研究和業務交流的平臺。
四是擴大臺灣基層受益面乃至逐步實現“同等待遇”。2013年的“習蕭會”上，習近平總書記指出，我們會更多考慮臺灣同胞的需求和利益，積極促進在投資和經濟合作領域加快給予臺灣企業與大陸企業同等待遇，為深化兩岸經濟合作提供更廣闊的空間。2017年大陸對臺工作會議要求，要研究出臺便利臺灣同胞在大陸學習、就業、創業、生活的政策措施，積極支援臺商臺企在大陸更好發展，依法維護臺胞權益。在此前臺灣居民往來大陸免簽注、實施卡式臺胞證、擴大臺灣個體工商戶營業範圍、扶持臺灣青年來大陸實習就業創業的持續政策基礎上，進一步為臺灣民眾在大陸的學習就業、社會保障和生活便利創造條件。例如，大陸民航部門和鐵路部門已開始著手解決憑卡式臺胞證能夠自助購票、取票和值機問題，便利臺灣同胞在大陸的出行。此前，一些省市已先行展開“同等待遇”試驗。連續7年舉辦雙城論壇，取得豐碩成果的上海在2015年出臺政策，給予投資就業的臺灣人及其親屬就醫、求學、交通上的“市民待遇”，並強化投資權益保護工作；福建省則採取“非列入即開放”的“負面清單”管理模式，以“同等待遇”吸引更多臺灣投資者深耕海西自貿區。
五是兩岸司法合作成果豐碩。根據兩會簽署的《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》、《海峽兩岸智慧財產權保護合作協議》、《兩岸公證書使用查證協議》等，兩岸業務主管部門相繼建立對口聯繫機制，不斷提高合作層次，拓寬合作領域，成效顯著。兩岸在司法領域的交流合作，為維護兩岸同胞權益和維持兩岸交往秩序發揮了重要作用。例如，在馬英九當局時期，大陸方面向臺方遣返非法入境人員、刑事犯、刑事嫌疑人達1000余人。同期，大陸自臺灣接回的私渡去臺人員也超過3.8萬餘人，兩岸合作偵破電信詐騙案件上萬起，抓獲嫌疑人7000余人，繳獲毒品6.67噸，並在打擊人口拐賣、走私、非法傳銷、洗錢等方面進行合作。蕭萬長曾指出，兩岸司法合作有效減少了東南亞詐騙案的發生。同時，兩岸有關部門相互委託送達訴訟文書、調查取證超過3.8萬件；雙方互寄公證書副本300余萬件。同期，大陸還逐步向臺灣開放法律服務市場，70余名臺灣地區專業人士被大陸16家仲裁委員會聘請擔任仲裁員，200余名臺灣地區居民通過大陸司法考試，多家臺灣地區律師事務所在大陸設立代表處。2016年，臺灣再度發生政黨輪替後，由於執政的蔡英文當局拒絕承認“九二共識”，大陸更加強調一中原則在兩岸司法互助與合作關係中的基礎性地位，兩年來，肯亞、西班牙、馬來西亞、泰國、菲律賓和亞美尼亞等國多次根據一中原則，將該國抓捕的臺灣籍電信詐騙嫌犯遣送回大陸接受審判，在島內引發強烈震撼。不過，“反中”民粹鼓噪大陸“強押臺灣人”的謬論很快被理性的民意淹沒，島內主流輿論鹹認為，這些案件反映出，儘管兩岸共同打擊犯罪合作實踐已久，但由於島內司法量刑過輕，例如在2010、2011年兩岸聯合打擊詐騙犯罪的行動中，遣送400余名臺灣詐騙犯回臺灣，但多被判緩刑甚至易科罰金，不足以伸張正義公義和彌補受害人的損失。包括時任臺“法務部長”的羅瑩雪和呂秀蓮在內的政治人物，都表示臺灣不應“包庇犯罪”，不應用“人權、主權”等意識形態模糊司法問題焦點。在蔡當局負隅頑抗導致兩岸政治關係陷入僵局和臺灣司法積弱不振、缺乏公信的情況下，大陸勢必將以更為積極主動的姿態主導和推進兩岸司法領域的合作，維護兩岸關係健康發展和民眾政黨權益，也將成為兩岸人民的強大後盾。
小結與展望
同時也應看到，現有的對臺工作立法體系尚未完備，仍集中于反“臺獨”分裂活動和對臺胞出入、投資等活動的規制。在十九大勾勒出深化兩岸經濟社會融合發展的圖景，並引領國家進入依法治國新時代之時，未來一個時期，在鞏固一個中國、維護臺海和平穩定和深化兩岸經濟社會融合發展，在應對島內政治和社會脈動的快速變動，在兩岸和平發展紅利的增進與分配等方面，涉臺政策和兩岸關係中將更加突出法治意識、法律手段和制度路徑的重要性，使其能夠更充分地營造公平、公正、有保障的制度環境，更積極地調節各種利益關係，更有效地維護民眾合法權益並型塑清晰預期，以及提升民眾對政策和交流的體驗水準與獲得感。通過對人的廣泛權益的保障，對社會秩序和公義的守衛，對法律的尊嚴和權威的維護，更好地服務與中華民族偉大復興，和“兩個一百年”與“反獨促統”的目標。（劉匡宇，作者係中國社會科學院臺灣研究所助理研究員）
