人物檔案
王錫鋅，北京大學法學院副院長，北京大學憲法行政法研究中心副主任，北京大學公眾參與研究與支援中心主任。
對話背景
《政府資訊公開條例》(以下簡稱《條例》)自2008年5月1日實施至今即將滿3年。3年來，從各級政府“曬賬本”到近日科技部率先公開“三公”預算經費，從學者申請公開首都機場高速路收費情況到律師申請公開北京市公車數量，每一個和政府資訊公開相關的事件都會引起高度關注。
2008年，北京大學公眾參與研究與支援中心開通了全國首個“政府資訊公開諮詢熱線”，3年來，該中心每年定期開展“政府資訊公開年度指數”的測評項目。近日，中國青年報記者對王錫鋅進行了專訪。
“公開為原則，不公開為例外”已成共識
中國青年報：《條例》出臺時，曾有學者評價我國的政府資訊公開立法是“十年破冰”。那麼，“破冰”之後的3年裏，《條例》的實施給各級政府帶來了哪些變化？
王錫鋅：《條例》的實施使政府在資訊公開的觀念上、配套制度的建設上都發生了很大變化。《條例》起草過程中，我曾經參加了一些討論，當時有學者提出了一個立法理念：政府資訊是屬於全民的財產，除了保密的之外，原則上都要由公眾來分享，也就是“公開為原則，不公開為例外”，最終這句話沒有寫進《條例》，但是國務院法制辦在對《條例》的解釋中，明確提出這是政府資訊公開的原則。更重要的是，溫家寶總理在幾次重要場合，比如去年全國依法行政工作會議上，明確指出政府資訊要堅持以公開為原則。毫無疑問，這都與《條例》實施3年來的實踐有密切聯繫，除了紙面上、口頭上對這一原則的承認，原來由於傳統的官僚文化、封閉思維而被保密的資訊，3年中，也逐步得到了公開。
中國青年報：《條例》規定了主動公開和依申請公開兩種政府資訊公開渠道，但是我們看到，《條例》要求主動公開的內容，經常是應公眾的申請才公開，比如2009年廣州市政府部門“曬賬本”和國務院各部門公開年度預算，此時《條例》已經實施了一年多，您如何看待這一問題？
王錫鋅：政府“曬賬本”就像交作業，即使作業交遲了，比起沒有做要強。比如財政資訊之前沒有公開，2009年中央和地方有不少政府部門 “曬賬本”，公眾不滿意可以理解。這不是公開做得好不好的問題，而是預算編制做得好不好的問題。正因為“曬”出來了，才讓財政部門發現預算這麼粗放，反過來推動預算體制的改進。
“主動公開”的監督機制形同虛設
中國青年報：各級政府在資訊公開方面有哪些突出的問題值得反思？
王錫鋅：最大的問題就是政府“主動公開不主動”，原本應該主動公開的資訊，變成需要公眾去“申請公開”。比如，公眾關心的“三公”消費資訊、徵地、拆遷補償條件和標準，還有一些涉及公眾切身利益的收費資訊等，凡是與公眾利益密切相關的、公眾關心的，本來都應該主動公開。
前不久，有位律師申請公開北京市的公車數量，北京市財政局相關負責人在公開後表示，此類資訊只是對申請人公開，誰來申請就告訴誰，但其實這應該是主動公開的政府資訊，“主動公開不主動”表現出政府在資訊公開上有抵觸。公開之後，政府是要受監督的。
中國青年報：出現這些問題的原因有哪些？是不是缺少監督和責任追究制度，政府才不那麼“當回事兒”？
王錫鋅：主動公開的監督機制運作很弱，甚至可以說形同虛設。《條例》規定了很多公開主體的義務、職責，但是責任追究機制過於“溫柔”。
如果政府就是不公開《條例》規定的資訊，怎麼對其進行處理？公民可以去舉報，監察部門可以去監察。然而，到目前為止，對照《條例》規定，有很多應該重點公開的資訊沒有公開，但是迄今為止，有哪一起公民舉報的案件，監察機關去監察了？2009年，《條例》實施後的第一年，按照《條例》規定，各級政府部門應該在3月30日之前公佈首個政府資訊公開年報，然而，幾十個國務院組成部門中，按時公佈年報的屈指可數。儘管規定了責任機制，但有沒有運作起來？假設這個問題得不到解決，規定的這些責任機制又如何讓公眾相信它的實際效用？
“申請公開”遭遇阻力
中國青年報：除了主動公開，《條例》還賦予公民有向政府部門申請資訊公開的權利，但是我們看到，從2008年您與北京大學其他兩位法學教授要求公開首都機場高速路收費情況，到上海律師嚴義明向國家發改委申請公開4萬億投資具體去向，“申請公開”這條路似乎並不好走。
王錫鋅：“申請公開”為公眾提供了非常好的平臺，公民行使表達權、參與權、監督權的前提是知情，從這個意義上來說，《條例》的制度建設，充實了公眾的知情權，增強了公眾參與公共生活的行動能力。很多例子錶明，政府資訊公開除了自上而下的推動之外，很多是民眾自發的自下而上推動。
我們當時申請公開首都機場高速公路的收費問題是想作為一個測試性的個案，在當時媒體和公眾的高度關注下，北京市發改委、北京市交通委提供了我們申請的一些資訊，貸款修路貸了多少錢、修建的成本、收費的資訊都告訴我們了。收費公路分為政府還貸公路和經營性公路，按照《收費公路收費管理條例》的規定，首都機場高速路的收費至少在形式上是合法的，但我們當時是想通過獲取資訊來向公眾公開首都機場高速路在獲取暴利。經營性公路可以獲取合理收益，什麼叫合理收益？誰來界定？如果超過合理收益後該怎麼辦？這些問題的解決不是資訊公開的問題，涉及收費公路的管理。此事之後，機場高速路天竺和楊林大道兩個收費站進行單向收費，收費實際上減少了，監督還是產生了效果。雖然不太“美滿”，但這表明資訊公開還是能解決一定問題。
但不可否認的是，申請公開政府資訊，的確還存在很大阻力。
中國青年報：這些阻力主要有哪些？
王錫鋅：《條例》規定的“申請公開”的“門檻”不合理，而且在對申請資訊公開的處理上，作為被申請人的行政機關有較大的裁量權。
《條例》規定，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府資訊。“三需要”原則，到底是不是一種申請人的資格？如果申請的時候，行政機關要求申請人說明申請目的，僅僅是形式上的要求，就不會有問題，但是如果變成了申請人的資格，就會有非常嚴重的問題，實際上限制了公民獲取政府資訊的權利。
目前，政府部門對申請人所作的回應有幾種：可以提供資訊、拒絕提供資訊、表示資訊不存在和資訊不屬於本部門掌握。假設申請人認為資訊一定存在，只是政府部門不提供，那在法律上需要明確，比如，舉證責任應該由誰來承擔？我曾經看過一些地方政府的資訊公開年報，“資訊不存在”所佔比例相當高。但為什麼“不存在”，政府部門在中間該承擔什麼責任，目前都不清楚。
中國青年報：《條例》規定，申請人被拒絕後，可以向法院提起行政訴訟，但過去三年裏，司法救濟的大門對申請人基本是關閉的，《最高人民法院關於審理政府資訊公開行政案件若干問題的規定》的司法解釋遲遲不出臺，這些問題應該如何解決？
王錫鋅：過去3年，公眾在申請政府資訊公開時，基本上是“一個人在戰鬥”，司法救濟相對滯後，讓公民的權利在“裸奔”。法院對公民知情權的保障非常差，有司法體制的原因、有保密和資訊公開法律衝突的原因，也有技術的原因。比如，申請人向行政機關申請資訊公開，但被以“資訊不存在”的理由回應，申請人將行政機關告上法庭，法庭該如何審理？所以，針對政府資訊公開這一新領域，需要發展出新的司法審查技術，不僅僅是針對“資訊不存在”的情況，還涉及“保密資訊”的審查。如果行政機關以“保密”為由拒絕提供給申請人相關資訊，申請人對行政機關提起訴訟後，法院應不應該受理，受理後如何進行審理？法官能否審閱行政機關所說屬於保密範圍的內容？這些問題都需要解決。
厘清公開和保密的關係很關鍵
中國青年報：有一種觀點認為，做好政府資訊公開的關鍵就是處理好公開和保密的關係，這一問題處理好了嗎？
王錫鋅：公開和保密的關係尚未得到充分厘清是政府資訊公開面臨的最大約束。在制度上，保密範圍的界定過於原則和籠統；在定密的操作過程中，主觀的裁量權和空間過大；對定密行為的司法審查也遇到了“尷尬”。這三種因素導致“秘密”的範圍可能會比較大，而且存在較大的彈性。
任何一個政府資訊公開制度中，其核心就是界定保密的範圍，假設國家秘密的範圍過於寬泛，或者判定的標準過於原則、抽象，就有可能導致秘密的範圍過大，而且可能是彈性的。修改後《保密法》裏的定秘標準還是比較原則和抽象，比如國家秘密中有一項為：國民經濟和社會發展中的秘密事項，這如何界定？如果我當保密審查員，我不知道如何定密，除非看到更具體的標準。
[責任編輯：吳怡]
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