【專家談】三方協動，創新反貧困治理

　　精準扶貧體現在六個精準上，而六個精準的核心是精準識別，也就是要準確地找出貧困戶並且能夠將非貧困戶排除在外。如果不能精準識別，既不能保障貧困戶的利益，還可能將有限的扶貧資源用於幫助非貧困戶。目標瞄準是一個世界性的難題，各國都在探索，但是到目前為止並沒有特別成功的經驗，如果瞄準和有效問題解決了，那麼扶貧的問題可以說基本也就解決了。為了解決瞄準和有效的問題，人們做了大量探索的工作，比如通過制定嚴格和合理的貧困標準為貧困戶識別提供清晰和可行的工具；通過參與式的方式使社區居民參與貧困識別；此外還有一些被稱之為自動瞄準機制的建立，如小額信貸扶貧中較高利率的設計，儘管這些措施都在一定程度上解決了精準識別的問題，但是到目前為止精準識別仍然是扶貧領域的難題。。

　　目標瞄準之所以難以解決，就在於貧困本身是個複雜和具體的問題，單一的識別標準和標準化的識別機制經常在複雜的貧困面前束手無策。

　　在世界各國，貧困的識別主要依靠建立貧困線，比如世界銀行所建立的每人平均1.9美元的貧困線，中國建立的按照2010年不變價格計算的2300元的貧困線，都是希望通過單一的收入水準來識別貧困人口。但是如果用單一的貧困線來識別貧困人口面臨著兩個困難，第一，收入的資訊很難獲得。與城市職工的透明的工資收入不同，農民的收入經常是多元和隱蔽的，比如外出打工的收入經常是無法監測的，特別是那些臨時工，工作多久或工資收入多少，很難進行精確的監測。將每一戶農民的收入都統計清楚，幾乎是不可能完成的任務，很多時候甚至農民自己都不清楚自己的收入是多少；第二，即使能夠搞清楚農民的收入也不能解決貧困戶的識別問題，因為決定農民是否貧困不僅僅是收入問題，很多時候貧困與支出有著密切聯繫，比如上學、醫療等費用的支出在很多時候是導致貧困的主要原因，而這些支出是不斷變動而且很難預測的。通過一些外在的財產指標儘管也可以發揮貧困識別的作用，但是也經常會出現偏差，比如在農村，房子的好壞、是否有汽車等都可能成為識別貧困的指標，但是僅僅依靠這些財產也經常會導致判斷的偏差，比如那些為了建房而大量負債的農民。

　　如果說標準不能解決問題，那麼農民的參與是否可以解決這個問題呢？農民在選擇貧困戶的時候會考慮到貧困的複雜性，他們不會拘泥于純粹的收入，所以參與式的貧困戶識別被許多國際機構高度推崇。但是通過農民的參與解決精準識別的問題是建立在兩個假設基礎上的，首先，農民是彼此了解的，他們長期生活在一個社區，彼此之間知根知底；其次農民是公平的，他們會選擇出真正的貧困戶。但是就我們的觀察，在某些時候，這兩個假設都不一定成立，隨著村莊的擴大，人員流動的增加，以及村莊被合併，現在的村莊越來越不是原來那種熟人社會，一個村莊的人也許相互認識，但是並不一定相互了解，甚至村莊內的人彼此不認識的現象也經常出現，在貧困戶選擇中就存在著資訊不對稱。缺少必要的資訊，農民在選擇時候就無所適從。其次，村民之間也存在複雜的社會關係，因為被選擇為貧困戶就意味著可能會獲得相應的資源，那麼親戚、朋友等關係都會對農民的選擇構成影響。特別是在涉及到農戶之間差距不大的時候，那麼通過農民的民主評選了識別貧困戶就會受到很大限制，在有些村莊，通過民主和公開可以實現目標瞄準，但在許多村莊，這個工具也不一定特別有效。

　　那麼引入幹部作為第三方是否可行呢，事實上也存在諸多困難。幹部有兩類，一類是本土的幹部，如鄉村幹部，他們的長處是對本鄉本土的情況比較比較了解，但是並不一定公正，特別是許多村幹部本身就處於扶貧的利益鏈條之內，他們有親戚朋友需要照顧，他們自己的企業也需要資金支援，因此在貧困戶識別和扶貧資源分配上，很少有鄉村幹部能夠做到公平公正。更何況鄉村幹部對鄉村實際情況的了解也僅是相對而言，由於鄉村幹部的數量和他們投入在村莊的工作時間都在減少，而村莊的情況比過去更加複雜，所以鄉村幹部也不能保證對鄉村情況完全了解。與鄉村幹部不同的是外來幹部，包括駐村工作隊、第一書記等下派幹部已經覆蓋了所有的行政村，並且被賦予了監督落實建檔立卡的職責。理論上來說，下派的幹部是利益中立的，不會存在利益糾葛，可以更公正和更合理地確認識別貧困戶，但是下派幹部經常缺少農村工作經驗，在短時間內很難深入了解農村情況。儘管要求下派幹部在進入村莊以後要走訪貧困戶，然而要在短時間內真正了解村莊的複雜情況還是有困難的。此外，由於下派幹部最終要由鄉村幹部和群眾進行評價，所以與鄉村幹部保持良好的關係很重要。在多數情況下，下派幹部可以發揮監督作用，但是單獨依靠下派幹部來實現目標瞄準也存在諸多困難。

　　在中國的扶貧實踐中形成了三方協動的目標瞄準機制為發揮上述各方優勢，彌補不足提供了可能。首先在中國扶貧實踐中，將貧困線轉化成在當地可以操作的標準，典型如貴州的“四看法”；第二，通過村民討論和村務公開，使村民參與精準識別；第三，賦予鄉村幹部和下派幹部承擔監督責任，貧困戶的識別需要村幹部和駐村工作隊長簽字並承擔最終責任。這種三方協動的方式最大地限度增加的目標瞄準中的透明和公開，村民有了責任感，幹部則發揮了重要監督作用。中國的扶貧表明，只有三方協動才能實現目標瞄準，如果不能實現良性的協動，就很難實現目標瞄準。這是中國扶貧時間對世界扶貧的一個貢獻。（作者係中國社會科學院社會學研究所農村環境與社會研究中心研究員）