聯合國全球反恐戰略及其重要意義
恐怖主義是人類社會的公敵，已成為當今世界各國所面臨的最嚴峻和緊迫的安全威脅，合力打擊恐怖主義既是國際社會的當務之急，也是應盡之責。自1963年以來，聯合國已制定了《制止恐怖主義爆炸的國際公約》《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》等19份制止恐怖行為的國際法律文書，有力地推動了國際反恐事業的發展與進步。
本世紀初，應國際社會建議，為指導各國實現國際反恐目標，加強聯合國系統對各國反恐工作的協助，聯合國在繼續推動商定國際恐怖主義全面公約的同時，遵循《聯合國憲章》的宗旨和原則，由時任聯合國秘書長主導制定了一項綜合性的全球反恐戰略。其目的就是構建一個可操作的，能夠使各國共同合作打擊恐怖主義的戰略。
2006年9月8日，第六十屆聯合國大會第九十九次全體會議通過《聯合國全球反恐戰略》（60/288）決議，就反恐戰略達成普遍協議，標誌著國際反恐領域形成迄今為止21世紀最重要的共識。該決議除回顧、重申以往聯合國在反恐問題上的一貫觀點外，還充分認識到發展、和平與安全、人權相互關聯並相輔相成，認為有必要消除有利於恐怖主義蔓延的條件，主張各國都應該在制定和落實戰略的過程中發揮作用和專長，敦促各國迅速採取行動確保戰略得到充分執行，並決定對戰略執行情況進行定期審查，推動戰略取得實效並得到發展。
《聯合國全球反恐戰略》充分體現了各會員國一致反對任何人、在任何地方、以任何理由、任何方式實施任何形式恐怖主義的堅定立場，以及採取行動防止和打擊一切形式恐怖主義的堅定信念。在該戰略具體內容中，聯合國明確指出要圍繞根除滋生恐怖主義的條件，防止和打擊恐怖主義，加強各國反恐能力和聯合國作用，在反恐中尊重人權和實行法治這四個支柱領域制定落實措施，為各國開展具體反恐行動提供了操作性較強的國際法基礎。
此後十年間，儘管聯合國大會堅持定期審查秘書長及會員國執行《聯合國全球反恐戰略》的情況，不斷呼籲各有關方面進一步共同努力，綜合全面地實施戰略內容，並考慮調整戰略以應對反恐中的新變化，但國際反恐事業並未取得預期成果。恐怖活動帶來的現實威脅不僅未被有效消除，在不少地方甚至出現了愈演愈烈的勢頭。英國簡氏恐怖主義與叛亂情報中心（JTIC）的一項統計表明，2015年至2016年，包括恐怖活動在內的武裝暴力事件由18987起增至24202起，增長了25%，達到了十年前的數十倍。國際社會也日益認識到只依靠武力反恐措施來阻止暴力極端主義的蔓延是遠遠不夠的。反恐鬥爭不能局限在基於武力的肉體消滅戰術，需要建立更為全面的方法。不僅要保持現行的反恐“硬”措施，更需要建立預防的“軟”手段，有步驟地消除產生恐怖主義和極端主義的因素，使預防性工作發揮真正作用。
2016年12月，時任聯合國秘書長在關於《防止暴力極端主義行動計劃》（70/674）報告明確指出，過去十年中，國際社會重點關注了《聯合國全球反恐戰略》四個支柱領域中防止和打擊恐怖主義工作的執行，常常忽略了根除滋生恐怖主義條件，以及在反恐中尊重人權和實行法治這兩個領域的措施，需要根據過去的經驗教訓和未來的挑戰，認真調整對策，重啟這兩個領域的措施，以更全面地執行《聯合國全球反恐戰略》。報告將貧困、失業和青年人缺乏就業機會，暴力極端主義思想容易在監獄中蔓延並走向激化，教育程度低容易接受暴力極端思想灌輸，歪曲和利用宗教信仰、族裔差異和政治思想體系等方面歸納為形成暴力極端主義的背景和成因，明確建議防止暴力極端主義必須擴大應對措施，更早介入，持之以恒消除促成暴力極端主義的因素。報告還提出包括將國家發展政策與可持續發展目標保持一致，消除一切形式的貧困，確保優質教育，全面享有終身學習機會；為受暴力極端主義影響的人群提供教育機會和經濟機遇，鼓勵其脫離暴力極端主義勢力；採取社區警務模式和方案；向青年提供繼續學習機會，提供職業培訓資源，培養創業才能等方面的內容作為防止暴力極端主義的國家行動計劃和區域戰略。
幾乎與此同步，英國率先實踐了其于“9·11”事件之後推出的“預防”極端主義戰略，于2015年2月批准生效了《反恐和安全法案》。該法案為“預防”戰略中的去極端化教育項目提供了法律依據。而這一項目意在使容易受極端主義影響的人自願接受教育。英國政府的這些探索實踐，為各國落實《聯合國全球反恐戰略》提供了有益經驗。
今年6月，第七十二屆聯合國大會第101次全體會議通過《聯合國全球反恐戰略審查》（72/284）決議，再次確認並建議會員國根據國情提出執行《防止暴力極端主義行動計劃》的相關措施，並按照各自的優先重點，考慮制訂國家和區域行動計劃，以防止助長恐怖主義的暴力極端主義。
《聯合國全球反恐戰略》作為聯合國打擊恐怖主義的重要決議，既提出了全球反恐工作的宏觀戰略和具體措施，又充分保障了各國結合當地實際開展反恐工作的自主性和靈活度，還不斷總結經驗教訓，調整和修正國際反恐工作的發展理念。世界各國應緊密團結，加強合作，全面貫徹和落實《聯合國全球反恐戰略》，不斷推進全球反恐事業取得實效。
（作者為西北政法大學博士研究生）
《 人民日報 》（ 2018年10月15日 11 版）
