放開外資和民營企業準入限制 石油天然氣勘探開發“敞開大門”
放開外資和民營企業準入限制
石油天然氣勘探開發“敞開大門”
經濟日報·中國經濟網記者 黃曉芳
近日，國家發展改革委、商務部發佈的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》取消了石油天然氣勘探開發限于合資、合作限制，並將於7月30日施行。這意味著，石油天然氣上游勘探開發將向外資和民企敞開大門。
早在今年3月份，國家發展改革委提請全國人大審議的《關於2018年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2019年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》顯示，今年擬放開油氣勘探開採準入限制，積極吸引社會資本加大油氣勘探開採力度。
種種信號表明，石油天然氣行業上游將對外資和民營企業放開，我國油氣體制改革正迎來“里程碑”意義的重要時刻。
開放合作帶來機遇
“真沒想到對外資開放勘探開發來得這麼快。”對外經濟貿易大學國家對外開放研究院教授董秀成坦言，我國油氣勘探開發放開，符合國家油氣體制改革的總體方向和基本原則，是改革的必然趨勢。
此輪油氣體制改革始於2017年。當年5月份，國務院印發了《關於深化石油天然氣體制改革的若干意見》，允許符合準入要求並獲得資質的市場主體參與常規油氣勘探開採。
但長期以來，國內僅有中石油、中石化、中海油、延長石油等少數國有石油公司具有這一資質，其他資本進入石油和天然氣勘探開採存在障礙。
當前，我國油氣體制改革的基本思路是“放開兩頭，管住中間”。兩頭是指油氣上游，即勘探開發和下游煉油化工銷售等，中間則是指油氣運輸、儲備、接收等。
董秀成表示，我國以往油氣體制改革總體以下游開放為主，包括煉油產業開放、對外貿易逐漸放鬆管制，以及成品油批發、倉儲和零售等業務的開放。由於油氣上游涉及國家油氣資源和礦業權，與能源安全密切相關，我國一直持謹慎態度。從這個角度上說，這次開放石油天然氣勘探開採，具有里程碑意義。
業內人士表示，由於準入限制，以往民營油氣企業大多集中于下游，或者提供油田服務。隨著改革的深入，掌握一定程度上游資源成為這些民企的期盼。
此外，不斷有傳聞稱年內我國將成立國家管道公司，並準備向第三方開放基礎設施。假設輸油輸氣管道限制解除，這些企業的運輸問題也將迎刃而解。
開放競爭並非壞事，比如中石化、中石油和中海油已經互簽協議加大開採力度。7月8日，中石油和中石化就塔裏木盆地、準噶爾盆地和四川盆地簽訂了聯合研究框架協議，共涉及雙方探礦權81個、總面積約30.58萬平方公里。7月10日，中石化又與中海油就渤海灣、北部灣、南黃海和蘇北盆地簽訂了合作框架協議，共涉及雙方探礦權19個、總面積約2.69萬平方公里。
廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強表示，以往“三桶油”有競爭也有合作，但以競爭為主，現在幾家企業聯手競爭力更強，有利於我國油氣行業發展。
加強開發保障供應
董秀成表示，從我國整體改革開放大方向看，無論國際國內形勢如何變化，我國對外開放的政策沒有改變。油氣行業進一步擴大開放，可以清晰表明我國政府全方位對外開放的決心。
目前，我國是世界上最大的能源生產國和消費國。繼2017年我國成為世界最大原油進口國後，2018年我國又成為世界最大的天然氣進口國。我國石油天然氣領域的對外依存度逐年上升，提高我國能源安全和資源保障能力迫在眉睫。
中國石油集團經濟技術研究院發佈的《2018年國內外油氣行業發展報告》顯示，2018年我國石油進口量為4.4億噸，同比增長11%，石油對外依存度升至69.8%；天然氣進口量1254億立方米，同比增長31.7%，對外依存度升至45.3%。
因此，保障能源安全必須加大油氣勘探開發力度，強化油氣供應保障能力，構建全面開放條件下的油氣安全保障體系。
董秀成表示，長期以來，少數幾家國有企業享有油氣勘探開發權，市場競爭主體少，易造成競爭不足、開發效率低、成本高等問題。“擴大開放可以在提高勘探開發效率的同時，增加我國油氣資源儲量，提高技術水準，提高油氣自給率。”
不得不說，美國通過市場化手段加快頁巖氣開發，為全球石油天然氣勘探開發引入市場機制做了很好的示範。以往，外資企業在我國開展石油天然氣勘探開採業務，必須採取同國有石油公司合作的方式。如鄂爾多斯的緻密氣開發項目有道達爾參與，渤海海上油田項目有康菲石油參與等。林伯強表示，目前在石油天然氣勘探開採領域引入外資，可以先從引進先進技術開始，因為在非常規油氣上，國外技術比較強，可以先引進技術提升國內勘探開發的技術水準。
市場格局將迎來改變
“目前來說，政策短期內暫時不會觸動油氣上游勘探開發的基本格局。但長期影響深遠，將對國內油氣市場格局和市場結構產生重大影響。”董秀成表示，為進一步擴大開放，下一步需要細化相關措施，及時修訂現行法律法規。
我國《礦產資源法》規定，從事礦產資源勘查和開採的，必須符合規定的資質條件。在我國，中石油、中石化、中海油、延長石油4大國有石油公司享有油氣勘探開發的資質。
同時，根據《中華人民共和國對外合作開採海洋石油資源條例》《中華人民共和國對外合作開採陸上石油資源條例》，中國對外合作開採海洋石油資源的業務統一由中海油負責，中海油享有在對外合作海區內石油勘探、開發、生產和銷售的專營權；中石油、中石化負責對外合作開採陸上石油資源的經營業務；在國務院批准的對外合作開採陸上石油資源區域內享有與外國企業合作開展石油勘探、開發、生產的專營權。
同時，業內人士表示，外資和民營企業要參與國內油氣勘探開發，需要建立油氣區塊的競爭性出讓、流轉及退出機制。但長期以來，國內油氣領域勘探開發的主體較少，區塊退出和流轉機制不健全，競爭性還不夠。
目前，這一領域的政策措施也正在完善之中。今年4月份，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》指出，有序放開油氣勘查開採市場，完善競爭出讓方式和程式，制定實施更為嚴格的區塊退出管理辦法和更為便捷合理的區塊流轉管理辦法。
有關專家認為，油氣勘探開發是一個資本密集型、技術密集型行業，準入放開對於民營企業來說是機遇也是考驗。油氣勘探開發週期較長，需要有“放長線”的耐心，投資後短期內取得效益的可能性很小。
隨著外資和民營企業準入限制放開，我國油氣體制迎來了“里程碑”式的重大改革。在當前石油天然氣對外依存度逐年走高的情況下，加大開採力度是保障能源安全，提升供應能力的有效手段。因而，放開準入限制將釋放石油天然氣勘探開採活力，有利於構建全面開放條件下的油氣安全保障體系——
黃曉芳
