【實踐新論】新時期戰略減貧工作的重構與轉型
編者按：為進一步深入學習宣傳貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，推進用黨的創新理論武裝頭腦、指導實踐、推動工作，把制度優勢更好地轉化為治理效能，中央網信辦與光明日報社共同組織“實踐新論”網上理論傳播專欄，陸續在光明網推出系列理論稿件和新媒體作品，解析理論與實踐之間的內在邏輯，敬請關注。
貧困是與人類社會發展進程相伴生的社會現象，也是當今世界各國尤其是發展中國家所面臨的共性問題。數十年來，黨和政府帶領人民持續向貧困宣戰，努力改變新中國成立之初國家積貧積弱、人民普遍貧困的局面。在計劃經濟時代，通過土地改革、建立社會主義制度、發展社會事業等，為消除貧困、不斷改善人民生活水準奠定了制度基礎。改革開放以後，堅持統籌城鄉經濟社會發展，不斷解放和發展農村社會生產力，帶動農村貧困人口脫貧致富。從1982年開始，針對重點貧困地區的問題，我國啟動專項扶貧計劃，成立扶貧開發專門工作機構，在世界上率先拉開有計劃、有組織、大規模扶貧開發的序幕。為了補齊全面建成小康社會的最大短板，2015年黨中央、國務院決定在全國上下打響脫貧攻堅戰，確保到2020年農村貧困人口實現脫貧，不讓一個地區、一個人掉隊。習近平總書記指出，2020年是決勝全面建成小康社會、決戰脫貧攻堅之年。面對新冠肺炎疫情和嚴重洪澇災害的考驗，黨中央堅定如期完成脫貧攻堅目標決心不動搖，全黨全社會勠力同心真抓實幹，貧困地區廣大幹部群眾頑強奮鬥攻堅克難。今年12月，習近平總書記宣佈，經過8年持續奮鬥，我們如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務，現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區域性整體貧困，近1億貧困人口實現脫貧，取得了令全世界刮目相看的重大勝利。
“扶貧開發時代”減貧戰略的總結與回顧
1986年以後，我國正式進入“扶貧開發時代”，減貧戰略和工作體系隨之實現了三個方面的重大轉變：由道義性救濟向制度性扶貧轉變，由無專門機構扶貧向有專門機構扶貧轉變，由傳統“輸血式”的生活救濟型扶貧到提升貧困地區內生動力的“造血式”經濟開髮型扶貧的轉變。黨的十八大以來，在習近平總書記提出的有關精準扶貧、精準脫貧的重要論述指引下，中央和地方都投入了規模空前的資金和資源，開展以精準扶貧、精準脫貧為基本方略的脫貧攻堅行動，進一步提升了貧困治理的精細化和現代化水準。中華民族千百年來的絕對貧困問題得到歷史性解決，為全面建成小康社會打下了堅實基礎。
隨著農村絕對貧困現象的全面消除，如果繼續沿用“扶貧開發時代”的扶貧戰略和工作體系，所導致的政治、經濟和社會等方面的負外部效應將會越來越突出。例如，來自外部的長期扶持可能會導致“扶貧陷阱”，讓貧困人口陷入依賴政府扶助，缺乏自我發展的內生動力的境地，使部分貧困地區陷入“事事求諸於人”的慣性思維而無法依靠自身的努力創造出脫貧致富的條件。習近平總書記提出，要激發貧困地區貧困人口內生動力，激勵有勞動能力的低收入人口勤勞致富，向著逐步實現全體人民共同富裕的目標繼續前進。因此，隨著2020年現行標準下絕對貧困人口的全部脫貧，以及農村原發性、區域性絕對貧困的終結，“後扶貧時代”我國減貧戰略和工作體系應當隨著貧困結構變化進行重構和轉型。
建立關口前移的防貧戰略
2020年後，現行標準下絕對貧困人口在統計學意義上的消失，並不意味著貧困的終結。習近平總書記指出，全部脫貧，並不是說就沒有貧睏了，就可以一勞永逸了，而是指脫貧攻堅的歷史階段完成了。相對貧困問題永遠存在，我們幫扶困難群眾的任務永無止境。貧困本身仍將以“相對貧困”“多維貧困”等面貌存在於社會生活中，亟待新的解決方案。2020年後我國減貧戰略和工作體系應當從“扶貧”轉向“防貧”和“助貧”，這是從理念到戰略再到工作體系的全面轉變和重大革新。“扶貧”側重通過政府直接投入和引導投入各種資源，將貧困人口“扶持”到生存標準以上生活水準。而“防貧”和“助貧”更加需要政府的智慧以及綜合治理，“防貧”強調從源頭上建立貧困的預先防禦機制，盡力阻斷貧困的發生特別是代際傳遞；“助貧”強調通過建立常態化的制度安排因勢利導，增強援助對象的發展能力，緩減已經發生的各種貧困現象。
在防貧機制方面，需要優先解決的是阻斷貧困的代際傳遞，這就需要我們建立預防性反貧困社會政策，特別是將更多的注意力和資源集中于“預分配”。具體來說，就是將足夠的資金優先投在前端，用於“提升孕產婦、新生兒健康狀況”以及“解決好嬰幼兒早期綜合發展問題（主要涵蓋嬰幼兒營養改善、嬰幼兒照護服務和兒童早期教育等）”這兩個連續的領域，在個人生命的起跑階段築起打破貧困代際傳遞的防線。聯合國開發計劃署等許多國際組織的研究表明，在這兩個關鍵領域的投入往往是回報率最高、社會效益最好的人力資本投資，有利於從源頭上提高國民健康水準、增強其自我發展能力，進而阻斷貧困代際傳遞。當前我國部分地區特別是欠發達地區，在“提升孕產婦、新生兒健康狀況”領域還存在短板，孕產婦死亡率和嬰兒死亡率還存在進一步降低的空間，服務於嬰幼兒早期綜合發展的社會力量較為缺乏。總體上看，有“需”欠“供”是各地促進實現“幼有所育”目標時普遍存在的共性問題，已經成為新時期持續保障和改善民生需要著重研究和解決的重要問題。
對此，筆者認為，2020年後我國應當重視、倡導和建立對家庭友好的社會政策，從源頭出發，阻隔貧困的代際傳遞。具體來講，就是要提供普遍和全面的有品質生殖、孕產婦、新生兒和兒童衛生保健服務，探索建立面向全體國民的生育津貼制度，不斷發展完善包括帶薪育兒假以及可負擔、有品質的嬰幼兒照護服務等在內的兒童福利體系。預防性反貧困社會政策還需要學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面民生保障制度的配合與支撐，才能形成和實現綜合的防貧政策效能。
發展以綜合援助體系為載體的助貧機制
在綜合援助機制方面，通過建立城鄉統一、標準動態調整的托底性救助制度，守住社會底線公平，確保絕對貧困問題的解決。在此基礎上，探索建立面向城鄉低收入人口的綜合援助體系，並進一步健全基本社會安全保障網路，逐步縮小群體間、城鄉間、地區間的社會保障待遇差距，提升基本社會保障公平性、持續提高社會公平程度，充分發揮社會保障制度緩解相對貧困的功能。
2020年後特定標準下的絕對貧困人口將直接交由城鄉最低生活保障制度來予以兜底保障、使絕對貧困人口的收入提高到貧困線以上；綜合援助反貧困機制則主要針對能夠自力謀生但面對風險和意外時具有較大經濟脆弱性的低收入人口，通過綜合性援助政策施以適當援助，幫助其緩解暫時性收入貧困或支出貧困。具體來說，應當在制訂城鄉低收入標準、確定援助對象的基礎上，為城鄉低收入人口建立電子資訊檔案並納入全國統一的綜合援助資訊系統，再相應建立城鄉低收入人口綜合援助體系。綜合援助體系可以在現有各種專項救助制度整合優化的基礎上，增加發展型救助內容，當城鄉低收入人口在生育醫療、兒童營養、子女教育、繼續教育、必要住房、就業再就業等方面面臨困難時，向他們提供多樣化、多層次、更加積極有效的綜合援助。與以往社會救助項目以收入補償功能為主並與最低生活保障資格關聯不同，綜合援助體系應通過適當的制度設計，著力降低保障對象對福利待遇的不合理依賴，強化對人力資本形成的促進功能，致力於不斷提升城鄉低收入人口的人力資本保有量，以增強其生存、發展和競爭能力。特別是要推動平等就業，促進低收入人口就業，打通其向上流動的渠道。
總之，在“後扶貧時代”，解決相對貧困問題將成為我國減貧工作體系中的“新常態”，包括社會保障制度在內的各種常規性、制度化的社會政策體系將在其中發揮更大的作用，盡力從源頭上預防貧困的發生並對已經存在的相對貧困人口實施綜合援助。
（作者：中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部教授 李志明）
