●湖南出臺全國首部行政程式統一立法
●全國人大代表建議加快制定《行政程式法》
我國行政程式統一立法的空白，近日在湖南“破冰”。此前，制定《行政程式法》的呼聲已喊了十餘年。
2008年4月17日，湖南省省長周強簽署政府令，正式頒布《湖南省行政程式規定》（以下簡稱《程式規定》），並將於2008年10月1日施行。這部行政機關“自捆手腳”的程式規則，開全國先河，在地方政府改革中走在前面。
有關專家分析，《程式規定》的出臺，使我國行政程式立法呈現“先地方後中央”的路徑。“重實體，輕程式”的傾向，曾在行政管理領域長期存在。這一事件，標誌著我國不但從觀念上更加重視程式，而且實實在在加大了“程式控權”的力度。
統一立法呼聲日高
在今年的全國人代會上，一份儘快制定《行政程式法》的議案，引起眾多代表排隊簽名附議的轟動。
“這是一部政府自己約束自己行為的法律。”議案領銜人、國家行政學院副院長陳偉蘭代表這樣告訴媒體。
這份熱門議案，還附上了專家試擬的《行政程式法》草案，8章186條，在行政主體、行政決策、行政決定程式、行政決定效率、行政合同、行政指導、法律責任等方面都均有詳盡規定。
這份草案由中國行政法學會會長應松年帶領團隊起草，已是他起草的第十五稿。
制定《行政程式法》，對從事行政法研究20多年、已經72歲的應松年來說，可謂“夙願”：近十年來，他帶領團隊研究起草，孜孜不倦，幾乎每年都要修改一二稿。
制定《行政程式法》，也是整個法學界的“夙願”。早在1989年行政訴訟法出臺後，這樣的呼聲便持續不斷。
法學家們認為，依法治國的關鍵是對公權力的規範。中國的現狀是行政權力過大。作為行政法體系的核心，行政程式法應當儘快出臺。
在近年來的全國兩會上，每年都有許多代表委員提交議案、提案，要求制定《行政程式法》。2003年，《行政程式法》列入十屆全國人大常委會五年立法規劃，由於多種原因至今尚未啟動。
“地方版本”應運而生
這一次，行政程式立法空白在湖南首次突破，應松年稱之得益於“一次巧遇”。
2007年3月全國人大會議上，作為新任的湖南省省長，周強第一次參會，住在“職工之家”賓館。這位48歲的年輕省長，法律科班出身，對建設法治政府有著急迫的心情和深刻的見解。同團的行政法博士江必新代表，時任湖南省高級法院院長、現任最高人民法院副院長，與周強志同道合。
遼寧團也住在“職工之家”，應松年正是此團代表。
巧遇閒聊，三名“法律人”的話題也未離開“法”。對依法行政的高度關注，讓他們一拍即合：程式控權是上策。為行政程式立法，湖南可先行一步。
“行政程式立法‘地方版本’的出臺，領導重視至關重要。”身為起草專家組組長，應松年感慨。
起草工作歷時一年，由省政府法制辦具體負責。這一年，收集材料、調研省情、起草、論證、修改等等，工作量巨大。其間，周強5次召開會議聽專題彙報，並與專家反覆切磋；今年2月，還專門請來全國12名專家為草案“會診”，以求更為完善。
同一時間，草案向社會全文公佈，收到各方修改意見和建議逾700條。省法制辦主任賀安傑介紹，草案充分吸收和採納公眾、專家提出的合理意見和建議，進行了全面修改，多達246處。
“敢於自我限權，反映湖南有科學的政績觀。”江必新表示，真正按法制化辦事，就要有一個好的程式規定。湖南率先制定出臺《程式規定》，將對其他省份和全國的行政程式立法起到輻射和推動作用。
突出“公民權利本位”
4月17日，《程式規定》正式對外公佈，10章178條，社會關注的行政決策程式、行政聽證、行政公開、行政監督、責任追究等，都列為單章。總則中還明確了公開、參與、高效便民、信賴保護四大原則。
“每個條文，都體現了政府管理模式之變──從管理者中心轉向公民權利中心。”賀安傑這樣概括。
比如，多種行政措施可達同一目的時，管理者不能隨意選擇自己最方便最順手的，而“應當選擇有利於最大程度保護公民、法人或者其他組織權益的措施。”
為避免“拍腦袋”決策、暗箱決策等發生，《程式規定》對行政決策程式設專章予以規範。對九類重大行政決策，須對其方案草案進行合法性論證、成本效益分析等；除依法不得公開的事項外，應當向社會公佈草案徵求公眾意見。對規範性文件，統一登記、統一編號、統一公佈，並實現網上檢索。
陽光是最好的防腐劑。對行政公開，《程式規定》中也單設一章。政府公報和政府網站，成為法定的政府資訊發佈平臺。“規範性文件未在政府公報、指定的政府網站公佈的，不得作為實施行政管理的依據”。
針對辦事拖拉、推諉等現狀，《程式規定》明確了“限時辦結制度”，並對不作為、緩作為者追究責任，以提高行政效能……
在省長周強的眼中，制定行政程式規定，是“保障和實現人民群眾當家作主的權利”的現實需要──把公眾對行政活動的了解和參與上升為他們的法定權利，並通過他們對行政權力進行約束。
“堅持公民權利本位，讓政府承擔更多的程式義務，讓公民享有更多的程式權利，進一步規範行政權力。”主要起草者之一、中國政法大學教授王萬華，也這樣形容這部“作品”。
先地方後中央“路徑”
行政處罰法、行政許可法、國家賠償法等生傚法律，加上正在制定中的行政強制法，1989年行政訴訟法出臺後，我國已對一些影響較大的行政行為單獨立法，從實體到程式都做出細緻規定。
“目前我國法制建設不僅重視實體法，還突出程式法建設。”全國人大常委會法工委立法規劃室副主任許安標表示，就行政程式法而言，由於行政行為的多樣性、複雜性和特殊性，國家立法還有一個較長的過程。
他稱湖南《程式規定》的出臺是“先試先行”。我國對立法難度較大的項目，有一個重要經驗：先地方後中央，由地方為全國立法積累經驗。“湖南的規定，必將為兄弟省市和全國的行政程式法立法提供經驗。”
據了解，《程式規定》出臺後，湖南的立法者並未停步，多達十余部的配套辦法將會陸續出籠；而對行政人員的大規模培訓，也將及時展開。
“條文已有178條，但可操作性遠遠不夠，必須大大細化。否則會淪為‘一紙空文’。”應松年建議：《程式規定》施行後，應當半年評估一次，再回過頭來修改，至少來個三五次。這將使《程式規定》更為完善，進一步實現程式控權的價值。
“先類型後法典，先地方後中央。”應松年認為，這樣的行政程式立法路徑，對中國具現實意義。“湖南的‘破冰’之舉，進一步證明，制定《行政程式法》的時機漸趨成熟，有關部門應加快立法步伐。如果出臺這部‘程式控權’之法，我們將朝著法治政府、服務政府的目標再邁進實質意義的一步。” （記者 吳 兢 ）
