多次被本屆政府稱為“未來幾十年最大的發展潛力”的城鎮化之路終於有了一個明晰的方案。在改革開放以來中央召開的首次城鎮化工作會議上,政府就如何推動城鎮化沿著正確的方向發展做出戰略安排。在這一戰略安排下,我國的城鎮化建設將如何進行?城鎮化藍圖轟轟烈烈完成時的中國又將呈現出什麼樣的景象?
什麼樣
城鎮化關乎三農問題的解決,也涉及區域協調發展,更是擴大內需、產業升級的關鍵因素。在城鎮化藍圖轟轟烈烈完成時,這些問題是否能夠解決?
全景:佈局“兩橫三縱” 大小城市協調發展
藍圖:在城鎮化建設展開若干年後,我國形成了以陸橋通道、沿長江通道為橫軸,以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸的“兩橫三縱”發展格局,20多個重點開發的城市群在“兩橫三縱”的坐標軸上聚集,而城市群又發揮著帶動和輻射作用,大城市的發展帶動起中小城市的發展。
解讀:“在‘兩橫三縱’發展格局下,交通沿線的城市圈建設逐步完善,東部地區的傳統產業往西部轉移,在產業轉移和發展過程中,城市圈慢慢形成,而城市圈又發揮著帶動和輻射作用,大城市的發展帶動起中小城市的發展。”這是中國社科院區域經濟研究專家徐逢賢對於未來我國“兩橫三縱”城鎮化戰略的構想。
會議提出了“兩橫三縱”的城鎮化戰略格局,要一張藍圖幹到底。並強調,我國已經形成京津冀、長三角、珠三角三大城市群,同時要在中西部和東北有條件的地區,依靠市場力量和國家規劃引導,逐步發展形成若干城市群,成為帶動中西部和東北地區發展的重要增長極,推動國土空間均衡開發。
全國政協經濟委員會副主任委員、中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立表示,除了三大城市群外,在中西部的廣大地區,以省會城市為中心,與鄰近的地級市用城際高鐵聯繫起來,可能形成區域性的城市群。以鄭州為中心的重要城市群,包括洛陽、開封、許昌等,已構成半小時經濟生活圈;長株潭城市群是湖南經濟中心,已經形成工程裝備、機車車輛、動漫文化等支柱產業;以成都為中心包括德陽、綿陽、樂山等城市在內的城市群,科技資源雄厚、製造能力強、農業發達。
徐逢賢認為,從目前城鎮化進展來看,東部沿海地區基本已經實現城鎮化,而中部地區已經形成了數個城市經濟圈,預計2020年基本也能夠實現城鎮化,而西部由於經濟發展水準相對較低,城鎮化進程較慢,預計2025年有望實現城鎮化。
生態:新城鎮化走人與自然協調發展道路
藍圖:推窗可見青山綠水,出門能在花園散步,路面乾淨、花壇馨香,漂亮的樓房掩映在綠色之中,令人陶醉。城市有歷史記憶、地域特色、民族特點,沒有污染的空氣、頻繁的堵車,社區裏面幼兒園、衛生室、購物超市、健身廣場等功能完善。
解讀:我國的城鎮化進程不僅蘊涵著巨大的發展潛力,也面臨著人口、空間、生態環境等優化佈局、實現可持續發展的艱巨任務。會議明確,大力提高城鎮土地利用效率、城鎮建成區人口密度;切實提高能源利用效率,降低能源消耗和二氧化碳排放強度;高度重視生態安全,擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態空間比重,增強水源涵養能力和環境容量;不斷改善環境品質,減少主要污染物排放總量,控制開發強度,增強抵禦和減緩自然災害能力,提高歷史文物保護水準。
國家行政學院決策諮詢部研究員丁元竹表示,中國在水資源、土地資源、生態資源、人口資源方面的集中度不重合,因此,加強城鎮化合理佈局,避免人口過度集中導致的生態危機,可以讓中國走上人與自然協調、可持續的城鎮化發展道路。
此外,會議還提出,要堅持生態文明,著力推進綠色發展、迴圈發展、低碳發展,盡可能減少對自然的干擾和損害,節約集約利用土地、水、能源等資源。要傳承文化,發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮。
專家認為,把美麗鄉村建設當做一項階段性的工作任務,重整治、輕管理,還需要建立和健全長效管理機制。建議注重規劃導向、產業支撐、生態保護、文化傳承、管理創新、政策引導,通過市場化手段拓寬資金渠道,吸引社會資金、金融資本參與建設。
人口:2030年中國70%人口將聚集在城市群
藍圖:城鎮化進程的推進中,我國人口分佈呈現出全新格局:相較于現在人口密集擁擠在北上廣等一線城市,2030年時 70%的人口都分佈在全國各大城市群中,在代表性城市群京津冀中,北京的百萬人口外溢到保定、廊坊等地。在全國,1/3左右的省會城市人口增加到200萬-500萬,戶籍制度藩籬的破除令人口自由流動,大中小城市人口分佈趨於均衡化。
解讀:“目前最需要解決的問題是已經身處城市卻未能享受城市化待遇的2億農民”,中國社會科學院學部委員汝信認為,中國新型城鎮化本質上要解決的不僅僅是農民進入城市成為市民,更為重要的是打破身份等級,通過推動戶籍在內的系列改革實現真正的農民市民化,“而這樣一個過程大概需要20-30年”。
中國社科院當代城鄉發展規劃院副院長劉萼認為,隨著城鎮化進程的推進,中國人口分佈將呈現新的格局,到2020年將會有1/3左右的省會城市人口增長到200萬-500萬左右,如長沙、成都等省會城市將會增長到400萬-600萬之間,瀋陽到2020年人口會達到500萬以上。“到2030年664個小城市人口都將會增長到50萬左右,屆時中國人口除了聚集在北上廣特大城市外,30萬-50萬人口的城市將會聚集最多人口。”劉萼說道,屆時將會有70%的人口聚集在城市群中,另外30%的人口分佈在相對孤立的大城市。
新市民生活:公共服務、就業均等化
藍圖:城鎮化若干年後,戶籍制度的破冰令全國戶籍人口沒有了“農業戶口”和“非農業戶口”性質之分——統一登記為“居民戶口”制度,人口自由流動到城市中,在醫院裏享受同樣醫保報銷,在學校裏沒有借讀生,就業時檔案不用返回原籍,農民身處城市,切實享受城市服務帶來的便利化。
解讀:會議指出,推進農業轉移人口市民化,主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業人口落戶問題,努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。推進農業轉移人口市民化要堅持自願、分類、有序。
在汝信看來,農民的市民化待遇首先指未來農民在醫療、養老、教育等公共服務方面與市民均等化,其次就是就業要均等化。
“目前各城市農民市民化進度不一樣,像陜北等依靠煤礦支柱性產業發展起來的城市,在公共服務方面也發展比較好”,汝信認為,這樣的城市3-5年就可以實現市民化待遇。但是有些依靠中央財政補貼的城市由於需要轉型到依靠自我發展,農民市民化要到2020年才能實現。
怎麼幹
我國城鎮化進程正站在一個新的歷史起點上。在未來的城鎮化過程中,財政資金能否滿足城市建設的大量需求?城市擴張會不會過分侵佔耕地,危及糧食安全?城鎮化改革又需要哪些相關的配套改革落實到位?
土地:以盤活存量為主
人多地少是中國的基本國情。隨著城鎮化推進,中國平均每年減少耕地600多萬畝,日益逼近18億畝的耕地紅線。
會議提出,提高城鎮建設用地利用效率。耕地紅線一定要守住,紅線包括數量,也包括品質。城鎮建設用地特別是優化開發的三大城市群地區,要以盤活存量為主,不能再無節制擴大建設用地,不是每個城鎮都要長成巨人。
“城鎮化應該是一個有序的過程,通過經濟發展、人口自由流動來實現,是一種市場自由配置資源的體現,因此過程中要防止一些地區打著城鎮化的旗號攤大餅,大肆圈地,同時要提高土地轉讓價格,保障農民受益。” 北京工商大學產業經濟研究所所長陳及說。
資金:建立地方主體稅種、吸引民資
據國家開發銀行預計,未來三年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元。分析人士認為,如果僅依靠財政資金來支撐城鎮化,不僅不可持續,還蘊涵巨大風險。會議提出,要完善地方稅體系,逐步建立地方主體稅種,建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。在完善法律法規和健全地方政府性債務管理制度基礎上,建立健全地方債券發行管理制度。
中國國際交流中心常務副理事長鄭新立認為,未來20年我國的城市化率每年將提高一個百分點左右,城市化將創造巨大的投資和消費需求。據測算,每增加一個城市人口,需要增加的基礎設施投資即達10萬元。每年增加100萬城市人口,需要增加的城市基礎設施投資達1000億元。加上一個農村人口轉變為城市人口,其商品性消費將增加3倍以上。
配套:醫療、財稅等改革成關鍵
業內認為,穩妥推進新型城鎮化需要土地、公共服務、投融資、戶籍、財稅一系列配套改革。會議強調,要積極穩妥推進新型城鎮化,著力提高城鎮化品質。城鎮化是我國現代化建設的歷史任務,也是擴大內需的最大潛力所在。
新型城鎮化是一個涉及土地制度改革、公共服務體制改革、城市投融資體制改革、戶籍制度和人口管理制度改革、房地產管理改革、財稅體制改革等多種改革的系統工程。學者認為,新型城鎮化釋放巨量需求的關鍵仍在於經濟和社會體制的改革創新,戶籍制度、土地制度、財稅制度改革以及農民工市民化、社會經濟與環境可持續發展等問題的解決,是目前中國打造城鎮經濟發展模式面臨的主要挑戰。
風險: 城鎮化需防範盲目造城運動
雖然中央多次強調新型城鎮化要以“人的城鎮化”為核心,但不少地方仍舊陷入“重物輕人”的誤區,城鎮化“大躍進”中暴露出諸多問題。
會議明確,推進城鎮化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發,遵循規律,因勢利導,使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。
民生證券研究院副院長、首席宏觀研究員管清友認為,過去提起城鎮化,大家想起的就是建房子、建橋,而這次強調城鎮化是自然歷史過程,實際否定了人為造城、大拆大建的思路。他表示,城鎮化會議和中央經濟工作會議召開,經過一年討論,最終提出“城鎮化是自然歷史過程”非常不容易。
