汪玉凱 國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長
聚焦中國改革
迎接十八屆三中全會
本欄目與市社科聯合辦
行政體制改革是進一步深化改革的突破口和硬骨頭,即將召開的十八屆三中全會在行政體制改革方面會有什麼樣的大動作?改革又當從何處破題、突圍?本報記者專訪了國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱。
行政體制改革是“二次改革”核心
記者:即將召開的十八屆三中全會,深化改革必將是重頭戲之一,也是社會共識。您認為此次三中全會將會在哪些方面作出改革的突破?
汪玉凱:十八屆三中全會將是改革的一個轉捩點,我把它稱為“第二次改革”。原因有二,一是當下改革已經進入戰略轉捩點。過去相當長的時間,我們都是以經濟體制改革為主導展開各項改革,但越到後來,經濟改革對其他改革的帶動越來越困難。因而,政府自身改革顯得更加重要。這就是說,中國改革發展到了目前這個階段,改革的內在邏輯正在發生變化,行政體制改革是大盤子改革中的重要選項,通過政治要素改革來推動經濟改革、社會改革,是目前的思路。
二是傳統發展方式已經走到了盡頭。中國經濟在持續快速發展,但付出了過高的代價,反映在轉變發展方式方面,突出表現為低成本出口戰略、低端產業主導的經濟結構、資源環境的使用方式、勞動在收入分配中的佔比持續下降和收入分配不公引發的社會問題;中國社會轉型、體制轉軌在快速推進,但積聚了大量的社會矛盾和社會衝突。這些經濟層面的改革、社會層面的改革幾乎都和政府自身的問題相關,改革之所以難度大、難以深入,也都和政府自身存在的問題有關。
因而,當下的改革必須是從政府自身入手,只有這樣,才能為經濟改革、社會改革騰空間。這是“第二次改革”的核心,一旦啟動,其影響不是一年兩年的,而是長期的。
但是,光靠政府改革帶動經濟改革還不行,還要促進政治要素層面的改革。如加大反腐敗的力度,加強司法改革,保證司法公平,轉變作風,加強執政黨的自身改革等。只有認清了這個改革內在邏輯的結構性轉換,我們才能真正掌握改革主動權。我們也看到,從十八大以來,政治要素層面的改革已經啟動,比如說司法審判體制的改革,表現在整合反腐敗的體制和機制,一批貪腐官員相繼落馬;再比如從嚴治黨,“八項規定”和反“四風”的狠抓落實;以及轉變工作作風,表現在廢除特權、出門少封路、嚴管三公消費等方面。
改革的思想基礎 各方利益取得最大公約數
記者:政府自身改革等於“拿刀割自己的肉”,阻力必然不會小,您認為主要阻力有哪些?
汪玉凱:政府自身改革每走一步都不容易,其阻力主要來自三個方面:一,觀念革新難。政府一直比較強勢,要轉型面臨傳統觀念制約;二、部門利益太嚴重。改革勢必影響相關部門切身利益,容易遭到阻礙;三、自身改革容易落實不到位。過去我們的改革大多數是改社會的,改老百姓的,改起來相對容易。比如,下崗分流、醫療制度改革、減人增效等等。但這些年,涉及政府自身的行政體制改革遇到很大阻力,很難推進,比如三公消費、官員財產公開、行政審批制度改革等。這些改革直接動了政府的“奶酪”,所以很難。
記者:改革的阻力如此之大,所以您最近在一篇文章中說,“要構建全面改革的思想基礎”,這是不是意味著當前對改革還存在著認識問題?
汪玉凱:當前我國存在四大風險,一是經濟風險,即經濟下行壓力越來越大。過去我國的經濟已經持續高增長了30多年,平均接近9%,現在繼續保持高增長速度是不可能的,一方面經濟的基數越來越大,另一方面資源環境的約束越發突出;二是社會風險,即社會貧富差距、城鄉差距、行業差距逐步擴大,各種機會分配不均等,既得利益的灰色權力、權貴資本等,導致社會利益格局被扭曲;三是信任風險,即有的地方政府對老百姓的承諾不能兌現,各種社會保障不到位,老百姓對政府的信任程度下降;四是政治風險,腐敗必須得到有效控制,給民眾以希望,以凝聚人心。這些危機決定了我們只有繼續深化改革。
重構改革的思想基礎,在於協調各方利益,在新的起點上取得最大公約數,這是改革能否成功的關鍵。從過去的改革經驗看,1978年改革起步的時候就是以思想解放、尋找改革的最大公約數為前提的。鄧小平1992年南方談話這場思想解放,使中國人找到了“社會主義市場經濟”這個最大的公約數。目前,中國的改革又到了一個關鍵的時刻,需要構建全面深化改革的思想基礎,在當前利益格局下取得最大公約數。
向既得利益動刀 最難突破的是權貴利益集團
記者:那麼您所說的“二次改革”,具體應該從哪些方面突破重重阻力?
汪玉凱:突破口有兩個,一是行政審批改革,二是對既得利益階層的改革。
政府自身改革中,轉變政府職能是其核心,而當中最主要的就是放權。十多年前,國務院大概有4300多項審批權,政府管得太多,市場很難發揮作用。經過6次行政審批改革之後,國務院目前還有1700多個行政審批事項,顯然還是太多。如果簡政放權不到位,市場仍然門檻過高,則市場機制仍然無法發揮其應有的作用;如果社會組織沒有更多的自主權,那麼社會組織也很難承擔起社會賦予它的責任。所以政府如何把該管的管好,把不該管的放出去,達到收放平衡,既需要勇氣更需要智慧。只有把政府與市場、政府與社會的關係理清楚,激發起市場和社會的活力,經濟社會發展才是良性的過程。新一屆政府已承諾,未來5年把1700多個行政審批事項再精簡三分之一,這是個好事。
改革說到底,就是與既得利益集團作戰。目前既得利益集團主要有三類:以貪腐官員為主的權貴利益集團、以壟斷企業為主的利益集團、以房地產和資源行業為主的地產資源利益集團。在這其中最難突破的就是權貴利益集團,我們現在市場經濟主要被“權”扭曲。如果不敢向它們“動刀子”,改革就不可能真正有所推進。如何打破既得利益集團?要從制度上割斷政府官員和商業活動的聯繫;要啟動國有企業改革,從制度上打破不合理的利益鏈條;要實行嚴格的官員財產申報制度。我預測在十八屆三中全會上,國企改革會有比較大的動作,利益分配上會有比較大的調整。對於競爭性行業,國有企業要退出,不能做主導。
記者:在經濟領域,上海自貿區引人關注,在政治領域,您認為會否有類似的改革大動作?
汪玉凱:上海自貿區的改革本質上也是一種行政改革。以前我們規定企業只能做什麼,給企業設下了嚴格的限制。現在在自貿區只是規定企業不能做什麼,給企業留下了非常大的發展空間,這對現行的行政體制來說,也是個突破。其實像以前的經濟開發區,本身就是一種行政模式的創新,現在的自貿區也是如此。
