袁曙宏：簡政放權助力中國邁入“創時代”

2015-08-07 10:10:00    來源：行政管理改革    

　　深化行政體制改革、繼續簡政放權、轉變政府職能，是黨的十八大確定的一項重大任務。十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央對深化行政體制改革高度重視，提出了明確要求，作出了決策部署。新一屆政府開門辦的第一件大事，就是推進行政體制改革、轉變政府職能，把簡政放權、放管結合作為“先手棋”。在我國改革發展進入新的關鍵時期，各級政府大刀闊斧進行“自我革命”，力度大、範圍廣、推進快、影響深，在簡政放權、放管結合、優化服務上實現了重要突破，取得了明顯成效。

　　一、全面深化改革大潮催生新一輪簡政放權

　　新一輪簡政放權既產生於黨的十八大之後掀起的全面深化改革大潮，又勇立於這場大潮的潮頭。習近平總書記明確指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”李克強總理強調：簡政放權“緊緊抓住了行政體制改革和經濟體制改革的核心，把握了完善社會主義市場經濟體制、加強社會建設的要害。”因此可以說，堅定不移推進簡政放權，是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的關鍵一招，是對各項改革具有牽一髮而動全身作用的“牛鼻子”。

　　居敬行簡、為政至簡是這輪簡政放權的基本理念。“大道至簡，有權不可任性。”李克強總理在今年政府工作報告中的這句話獲得了代表們的共鳴。居敬行簡、為政至簡理念既是對中華民族幾千年優秀傳統文化的汲取和借鑒，更是對改革開放30多年來簡政放權、放開搞活成功經驗的概括和總結，其要義在於政府施政應當以敬民之心行簡政之道。只有相信人民、依靠人民、服務人民，向市場放權、向企業放權、向社會放權，千千萬萬個市場主體和企業家才能破土而出、茁壯成長，蘊藏在人民群眾中的無限創造力才能充分激發，我國的經濟社會發展才能永遠充滿生機和活力。

　　堅決有力、深入持久是這輪簡政放權的鮮明特徵。抓而不緊，等於不抓。本屆政府重在對簡政放權抓住不放、久久為功：一是“上下放”，不僅國務院各部門要放權，地方各級政府也要放權，形成上下聯動之勢；二是“內外放”，不僅要取消和下放行政機關不必要的行政審批權，而且要清理規範與行政審批相關的仲介機構，大力整治“紅頂仲介”；三是“持續放”，在短短兩年多的時間裏先後7次取消或下放537項行政審批事項，把簡政放權不斷向縱深推進。

　　大眾創業、萬眾創新是這輪簡政放權的重要目標。困難產生阻力，也形成動力。我國當前正面臨著經濟下行壓力持續加大等嚴峻困難和挑戰，但這些困難和挑戰也正在倒逼我們創造一個最好的創業時代。簡政放權、削減審批、降低門檻、優化服務，目的正是給億萬勞動者搭建“創平臺”，在全社會培育“創新客”，為我國經濟發展引入“創動力”，從而加速建設一個大眾創業、萬眾創新的“創時代”。

　　轉變職能、優化服務是這輪簡政放權的核心任務。我國政府職能轉變長期以來之所以“久推難轉”，既有市場經濟體制不完善、市場沒有在資源配置中起決定性作用這個根本原因，也有推進力度不夠、認識不到位、各項改革措施不配套等具體原因。這輪簡政放權在全面深化改革的大背景下，緊緊圍繞政府職能轉變這個核心強力推進，把大力取消和下放行政審批事項作為突破口和當頭炮，立桿揚旗、逢山開路、遇河架橋，強調放、管、服緊密結合，做到權力“瘦身”、職能“健身”，加快實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，努力建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

　　兩年多來的簡政放權，打開了經濟體制和行政體制改革的瓶頸，衝破了束縛全社會創新創業創造活力的圍堰，對牢固確立政府服務理念、加快轉變政府職能、創新政府管理方式、提高政府治理效能，對解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力、推動我國經濟轉型升級和健康發展，都有著重要意義。

　　二、堅決放、有效接、創新管是深入推進這一輪簡政放權的三大法寶

　　在深入推進簡政放權的過程中，放得下、接得住、管得好是三個緊密銜接、相互依存的重要環節，任何一個環節的成效都關乎到這輪改革的成敗。只有做到堅決放、有效接、創新管，三舉齊下、協力推進，才能真正實現放管結合、活而有序的最佳狀態。

　　堅決放，直接決定著這輪簡政放權的開局。行政權力天生就具有自我膨脹和擴張的本性，每一項權力背後都是活生生的利益，每一次權力的取消和下放都聯結著利益的較量和博弈。因此，讓政府削自己的權、割自己的肉，必然會遭到各種有形無形的困難和阻力。這一輪簡政放權雖然取得了初步成效，但一些部門和地方對行政審批權仍然戀戀不捨，“沒好處的容易放、有油水的死命攥”“明放暗不放”“小放大不放”“虛放實不放”“左手放右手”“割肉變成剪指甲”等現象仍然不同程度存在，既有“最初一公里”尚未徹底打通的問題，也有“中間一公里”腸梗阻嚴重的問題，更有“最後一公里”還沒真正觸及的問題，一定程度上造成“上面改革不少”，“下面感受不深”。有一種說法，認為目前簡政放權是大領導加油門、中領導挂空擋、小領導就是不松剎車，雖然未必完全準確，但值得我們深思。毫無疑問，放仍然是當前簡政放權中矛盾的主導方面，決不能有歇歇腳、喘口氣、差不多了的鬆勁思想。行百里者半九十。只有堅決放，才能破除一切舉棋不定、遲疑不前的觀望行為，打破一些部門權力過分集中的利益格局，剷除權力尋租、腐敗滋生的“土壤”，改變舊的政府管理理念和方式，真正簡出活力、放出效率，加快形成適應社會主義市場經濟要求的現代政府管理模式和方式。

　　有效接，直接關係著這輪簡政放權的中局。簡政放權既要放也要接，權力懸空不行，“自由落體”不行，在基層、市場和社會“消化不良”也不行。接不好，必然導致放不下、放不合理、放不徹底。這就要求政府、市場、企業、社會科學定位、各就各位，該交給下級政府的交給下級政府履行職責，該交給市場的交給市場自我調節，該交給企業的交給企業自主決策，該交給行業組織、仲介機構、社會組織的交給其自治管理。應當說，有效接比堅決放難度更大。在這兩年的實踐中，一些省、市、縣級管理部門由於人員、知識結構、經驗水準等方面不適應簡政放權的要求，一些行業組織、仲介機構和社會組織由於自治管理能力不足，對於下放的行政權力接不住、用不好，已經造成了一定的不便和混亂，甚至出現了“權力真空”和“管理盲區”，消減了簡政放權的成效，影響了人民群眾的獲得感。只有在繼續堅決放的前提下，儘快把有效接作為當務之急，才能防止簡政放權變成權力“放羊”，保證取消或下放的行政權力“有人接有人管”，從而實現市場自主調節、社會自我治理、政府有效管理的無縫銜接和良好共治。

　　創新管，直接影響著這輪簡政放權的結局。當前，我國市場經濟秩序還很不規範，一些市場主體不講誠信，假冒偽劣屢禁不絕，侵犯智慧財產權時有發生，市場違法行為比較嚴重。商事制度改革推動新的市場主體大量涌現，行政審批制度改革助力經濟領域新產業新業態如雨後春筍，如果不加快創新監管方式、加強事中事後監管，市場秩序混亂就可能加劇，“劣幣驅逐良幣”的扭曲效應就可能放大，簡政放權的正能量就可能消失。在這輪簡政放權過程中，國務院明確要求，對取消下放的每一個項目都要同步研究、同步提出加強事中事後監管的措施，並同步落實。這比單純減權放權要求更高，對各地區、各部門來說都是新的考驗和挑戰。長期以來，一些監管部門和監管人員習慣於以審批方式管理經濟和社會，對審批熟門熟路、經驗豐富，而一旦削減了審批，就不知道如何監管，新辦法不多、新知識不夠。我們要認識到，只有創新管，各級政府才能有效適應簡政放權對市場監管的新要求，確保市場秩序不因放權減權而混亂，社會自治不因放權減權而失序，真正實現以權力的減法贏得市場和社會活力的乘法。

　　三、運用法治方式保障經濟社會既生機勃勃又活而有序

　　“一放就亂、一管就死”，這是我國歷次機構改革、簡政放權始終無法擺脫的怪圈。究其原因，主要還是由於以往過多依賴人治思維和行政方式推進改革，放權缺乏明晰、可預期的規則標準，監管缺乏適應新要求的方式方法，導致每次改革容易穿新鞋走老路，雨過地皮濕，之後不久又故態複萌。破解這一歷史難題，根本上還是要善於運用法治思維和法治方式。法治的規範性、穩定性、預期性、強制性等特點，要求簡政放權、放管結合必須明制度于前、施嚴管于中、重威懲于後，切實以法律規範清權、減權、放權、制權、曬權、行權，做到始終在法治的軌道上推進改革。

　　要立規則標準等剛性制度于前。“法乃國家布大信于天下”。市場經濟是法治經濟、誠信經濟，首先要給市場定規矩，給市場主體立標準。規矩定則行為明，行為明則秩序成。這輪簡政放權中央和地方政府取消、下放了大量行政審批，拆除了一道道嚴重束縛市場和社會活力的“審批門”“玻璃門”“彈簧門”，最大限度地把從事市場經濟活動的自主權、經營權、決定權還給市場主體，使其從審批客體變成市場主體，從“獲得許可才可為”變成“法無禁止即可為”。這是市場監管理念的重大轉變和監管方式的重大創新，是以事前立路牌、安紅綠燈方便市場準入，代替事前設審批、置關卡限制市場準入。這就要求行政機關應當把事前監管工作重心從主要進行行政審批轉變到主要從事制定規則、規劃、標準上來。要使規則標準更加科學、明確、及時、好用，讓市場主體知曉只要合法合規，就可以自主自律地進行一切市場活動，利益可預期、後果自負責，切實保障市場競爭公平化和市場效率最大化。

　　要施嚴密的常態化監管于中。《黃帝內經》中有句名言：“是故聖人不治已病治未病，不治已亂治未亂”。大量取消和下放行政審批之後，如何做到寬進嚴管，把絕大部分違法行為預防和消除在苗頭階段，防止其坐大成亂，保證市場經濟既充滿活力又井然有序，就成了加強和創新事中監管的主要任務。長期以來，我國的市場監管形成了重事前審批和事後懲治、輕事中監管的“啞鈴型監管模式”，希冀主要靠事前嚴禁和事後嚴懲來規範經濟社會秩序。實踐表明，這種模式既極大抑制了市場經濟活力，又嚴重損害了公民法人權益，還明顯加大了行政執法成本，是一種雙輸、甚至三輸的監管模式。試想，如果違章建築、違法工程、違法徵地、違法開礦等違法活動不能在剛開始實施階段就被堅決制止，一定要等到建築、工程、徵地、開礦等竣工或完成後再去強制拆除、恢復原狀，那全社會要承擔多大的成本和代價？而我們多年來的監管模式，恰恰在很大程度上是造成這種損失的始作俑者。適應簡政放權的新要求，我國亟須建立一種更加重視過程監管的兩頭小、中間大的“橄欖形監管模式”。這就要堅決糾正一些監管部門和監管人員對過程監管不懂、不想、不會的觀念和傾向，儘快把行政執法的重心從事後嚴懲轉到事中嚴管上來。一要著力加強事中綜合監管。大力推進跨部門、跨行業綜合執法改革，減少執法層次、整合監管隊伍，把取消和下放審批調劑出來的人員用於充實市縣基層事中監管執法力量。二要加大過程常態化嚴密監管力度。綜合運用資訊公示、隨機抽查、暗訪暗查、“智慧監管”、投訴舉報、同行監督、黑白名單等各種事中監管手段，讓任何違法行為一經實施、即被發現，讓一切違法者一處違法、處處受限，織就對違法行為即時發現、糾正、懲處的“恢恢法網”。三要全面推進事中監管方式創新。特別是要適應科技進步和“網際網路+”的新形勢新要求，重視運用科技手段和大數據、雲計算、物聯網等資訊化手段創新過程監管方式和執法手段，探索實行“網際網路+監管”模式，使市場監管方式方法及時跟上現代市場經濟和科技進步的快速發展變化。

　　要行猛藥去疴重典治亂于後。亂世用重典，盛世治亂也要用重典。不論事前規則、標準如何嚴格，事中監管、執法如何嚴密，總會有少數嚴重違法者漏過事中監管的法網。特別是我國經濟社會正處於迅速轉軌過程中，市場監管模式也正處於快速轉型過程中，長期事中監管乏力造成食品藥品安全、生產安全、環境安全、網路安全、公共安全、交通安全等領域問題突出，有些領域甚至坐亂成勢，亟須重典治亂、嚴厲執法。非如此，不足以遏制這些領域安全事件高發頻發的態勢，不足以迫使一些企業、公民重塑信用和職業道德，不足以確立憲法法律的至上權威，也不足以為提高事前事中監管成效創造良好的法治環境和條件。當前，對重點領域嚴重危害人民群眾生命財產安全的行為、主觀故意造成嚴重違法行為、重大惡性違法行為、多次重復違法行為等，必須堅持嚴字當頭、重點打擊，既嚴格執法，在法定處罰種類和幅度內從重從快懲處，又嚴密執法，不使每一個嚴重違法者逃脫法網。惟此，才能激濁揚清、癉惡彰善，“以霹靂手段，顯菩薩心腸”，讓嚴重違法企業和公民付出難以承受的代價，讓其他企業和公民不敢越過違法的紅線，讓守法企業和公民獲得遵守制度的紅利，從而以治標推動治本，以重點領域和方面的治理帶動各領域和各方面的治理，最終實現整個經濟社會的簡政寬政和良治善治。

　　總之，只要我們堅守法治精神，勇於和善於運用法治思維和法治方式破解“一放就亂、一管就死”的歷史窠臼，轉變監管理念、創新監管方式，實行事前明規、過程嚴管、後果重懲，使尊法守法成為企業和公民的行為準則，使公平競爭成為市場主體的經營法則，真正在全社會形成崇尚法治、敬畏法治、厲行法治、捍衛法治的強大“法治氣場”，就一定能建設一個規則明晰、預期穩定、自主自律、公平公正、守法誠信的法治市場和法治社會。我們十分欣喜地看到，在奮力建設法治中國的進程中，一個創新中國的時代正在撲面而來。

　　[作者簡介] 袁曙宏，國務院法制辦副主任。
編輯：陳文韜

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