地方政府自行發債，增加了政府的融資手段，促使其逐步擺脫對土地財政的依賴，更重要的是，讓政府的舉債行為真正置於資本市場的監督之下

　　11月15日，總額為71億元的2011年上海市政府債券開始招標發行，發行分為兩期，分別是36億元3年期和35億元5年期固定利率附息債券，中標利率分別為3.1%和3.3%，將於11月16日起計息。

　　10月20日，財政部公佈：國務院批准上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。隨著上海的破冰，廣東省財政廳宣佈將於本月18日自主招標發行69億元地方債。地方政府自行發債由此開閘。

　　政府融資手段單一，加重了對土地財政的依賴

　　“從規模看，此次上海自行發債71億元不算多，但這是個意義重大的開端。”諾亞財富研究部副總經理鄧偉岩說，目前，中國地方政府的融資手段比較少，主要是兩種：一是大規模銀行借貸，二是通過組建各種平臺直接融資。目前，銀行的間接融資明顯大於直接融資，政府融資手段單一。

　　諾亞財富的研究報告顯示，美國、日本等世界主要經濟體的政府、公司與機構的主要融資手段大多通過債券市場來實現。而中國通過債券市場直接融資的比重相對非常小。今年一季度，美國政府債券總額為2948.50億美元，我國僅為578.10億美元。

　　鄧偉岩認為，政府融資手段單一加重了對於土地財政的依賴。這也是地方政府積極發展房地產的一個動力。如果政府有更多元的市場化融資手段，就可以逐步擺脫對土地財政的依賴，房地產調控也就會減少許多阻力。

　　另外，公開債市融資不足，政府只能通過地方融資平臺去融資，或是通過銀行借貸。地方平臺融資難以公開透明，而銀行間接融資借貸則加重了金融的系統性風險。“地方政府自行發債，不僅可以使政府的融資手段多元化，還可以改變地方政府的融資結構，提高抵抗金融風險的能力。”鄧偉岩說。

　　自行發債的試點辦法加裝了多道“保險閥”

　　2009年，中央曾嘗試地方政府發債採取中央代理髮行模式。但這種發行模式由於發債額度和發債主體由國務院確定，難以體現不同發展層次地方政府間的差異，市場信號作用不明顯。

　　暨南大學經濟學院教授馮海波表示，儘管此前地方政府沒有自行發債，但是，通過地方融資平臺發債融資項目不斷。雖然地方政府組建的融資平臺對緩解融資難有一定作用，但在規範性與防範風險方面並非長久之計，放開地方政府發債是遲早的事情。

　　此次的自行發債與自主發債並不相同。區別在於，自行發債是指總的指標由中央分配，發行規模、資本利用、未來償還等地方說了不完全算。此次的自行發債，還付就是由中央財政來承擔的。而自主發債是指地方政府發債規模自主、項目自主、發債用途自定、償債部分自負。由此看來，自行發債僅僅是中央代發與自主發債之間的一種過渡。

　　為了防範風險，自行發債的試點辦法加裝了多道“保險閥”：自行發債的規模是在國務院批准的發債規模限額內，由財政部代辦還本付息；試點省(市)發行政府債券實行年度發行額管理，2011年度發債規模限額當年有效，不得結轉下年；其期限結構為3年債券發行額和5年債券發行額，分別佔國務院批准的發債規模的50%；試點省(市)發行政府債券還應以新發國債發行利率及市場利率為定價基準，採用單一利率發債定價機制確定債券發行利率。

　　由此看來，4個省市的自行發債僅僅是獲得了一些淺層的自主權，距離真正意義上的自主發行還有相當大的距離。

　　市場人士以為，一方面，自行發債的規模仍在國務院發債限額內，且不同期限發行額比例都有具體的限制，另一方面，首批試點的4個省市都屬經濟發達地區，財政狀況相對良好，因此，人們擔心的濫發債可能性較低。

　　讓政府舉債行為真正置於資本市場的監督之下

　　中歐國際工商學院會計學教授許定波認為，地方自行發債的啟動，更重要的意義是，它讓政府的舉債行為真正置於資本市場的監督之下。

　　過去，地方政府通過融資平臺舉債，完全由地方政府自行決定，項目是否必需、資金運營效率如何，公眾難以得知。如果地方政府從自行發債轉向自主發債，就必須經受資本市場的全程監督。按照現行的發債模式，一般而言，地方債的銷售由主承銷商和分銷商承擔，最後放到債券市場讓公眾可以像買股票一樣購買。在這樣的情況下，地方債必須要經受雙重的評估，一是評級機構的評估，二是債券的價格及利率要由市場來評估。

　　“過去，地方政府舉債很隨意，想發多少就發多少，利率多少就多少，但真正進入資本市場，就必須由市場說了算。”許定波說，在市場環境中，政府的舉債規模和用途就必須公開透明，收入多少，怎麼花的，要非常清楚，市場才可能評判發行多少債券是合理的，價格多少、利率多少是準確的。

　　“自主發債完全可能扼制政府的短期行為。”許定波說。現在的許多投資項目、形象工程，大多是政府的短期行為造成的，如果從資本源頭加以控制，讓政府的錢大都從債券市場上獲得，而不僅僅是從銀行獲得，政府就會小心許多。如果償付能力不足，如果項目不被公眾認可，根本不可發行地方債，一些短期行為的項目也就被控制了。

　　因此，許定波建議，現在試點城市自行發債的期限還太短，3年期和5年期的地方債還只是短期債券，最好發行10年以上的地方長期債券，逼迫政府舉債長期接受資本市場的監督。(記者 謝衛群)