具有軟法性質的人權事業新藍圖

　　從法律上說,國家人權行動計劃屬於政府關於人權保障的階段性政策性文件,雖然本身並不像法律條文一樣具有法律約束力,但是,它是落實尊重和保障人權的憲法原則以及相關法律法規的政策性措施,是結合政府職責和任務制定的國家規劃,是憲法和法律在政府工作中的具體化,既具有指導性,又具有較強的操作性和執行力,所以在學理上說屬於廣義上的軟法

　　6月11日,經國務院授權,國務院新聞辦公室發佈我國《國家人權行動計劃(2012-2015年)》。這是我國第二個專門以人權為主題的國家規劃,是我國政府落實尊重和保障人權憲法原則的一項重大舉措,對推動科學發展和促進社會和諧,努力實現我國全面建設小康社會的宏偉目標,具有重要意義。

　　具有軟法性質的工作藍圖

　　2009年4月13日,經國務院授權,國務院新聞辦公室發佈《國家人權行動計劃(2009-2010年)》。這是我國第一次制定以人權為主題的國家規劃,是一個歷史性的突破。該計劃的制定實施和如期完成,使尊重和保障人權的觀念及意識更加深入人心,中國人權事業獲得了切實推進。而第二期國家人權行動計劃正是在全面總結第一期計劃經驗的基礎上制定的,是我國人權事業發展的嶄新藍圖。

　　中國政府一貫重視人權,堅持不懈地推動人權事業的進步和發展。從上世紀80年代初開始我國大量批准聯合國的人權條約,至今我國已參加了二十多個國際人權條約。1991年11月2日,國務院新聞辦公室發表《中國的人權狀況》白皮書,向國內外正式錶明我國政府對人權的態度、立場、基本政策和實踐情況。

　　幾十年來,我國人權事業不斷推進,取得了舉世矚目的成果。自1991年第一個人權白皮書發表以來,國務院新聞辦相繼發表了約30個與人權有關的白皮書,其中有的白皮書一般性地介紹我國人權狀況和我國人權事業新發展,有的專門介紹西藏、新疆等具體地區的人權狀況,還有針對智慧財產權、計劃生育等問題的專題性白皮書和針對婦女、兒童、老年人等特殊群體權益保障的白皮書。它們具體、動態地記錄和展現了我國人權事業的發展進程。

　　如果說人權白皮書是以總結、宣示為主,側重於宣傳的話,那麼人權行動計劃則是側重於政府規劃和實際行動了。行動計劃牽涉各個政府部門,對它們人權領域的活動形成直接的指導。可以說,從人權白皮書到人權行動計劃,這是我國政府發佈人權權威性文件的一次新實踐,是一種質的飛躍。

　　說它是質的飛躍,主要是因為它在性質上與以往不同,具有了一種“軟法”的性質。從法律上說,國家人權行動計劃屬於政府關於人權保障的階段性政策性文件,雖然本身並不像法律條文一樣具有法律約束力,但是,它是落實尊重和保障人權的憲法原則以及相關法律法規的政策性措施,是結合政府職責和任務制定的國家規劃,是憲法和法律在政府工作中的具體化。因為這一類的計劃要求中央和地方各級政府部門切實予以實施和執行,既具有指導性,又具有較強的操作性和執行力,所以在學理上說屬於廣義上的軟法。

　　政府和社會協力的行動指南

　　“軟法之治”的特點是,其設定的規則、任務和目標的實現不是僅僅與公安、檢察、法院等司法部門有關,更與所有政府部門以及全社會密切聯繫。它比傳統的、狹義上的法律規則更具體、更具有操作性,而且更貼近生活,並面向所有社會成員。

　　國家人權行動計劃首先是一個政府的工作計劃,與政府有直接的關係。被學界稱為“國家人權行動計劃之父”的澳大利亞專家比爾·巴克曾經在國際上較早地推動了聯合國通過關於國家人權行動計劃的文件。他這樣評論此種計劃的作用:“人權行動計劃可以促進對人權目標作出更加集中的政治承諾,可以在整個政府管理體系——包括通常被認為不屬於人權組成部分的領域內,整合推進人權的活動。而且,人權行動計劃意味著認可應該向人權活動分配大量的資源。通過這些機制,可以更加有效地實現重要的人權目標。”

　　可以說,所有政府部門的工作都是與人權相關的工作,但是僅僅相關還不夠,制定和實施國家人權行動計劃的過程其實就是主動地從人權的視角來規劃和行動,使人權實現獲得最大化的過程。

　　而且,只是由政府自己採取措施予以落實也常常是不夠的,實際上,它往往涉及全社會綜合、系統性地努力。

　　實際上,我國新一期人權行動計劃的起草過程就具有較強的民主性和社會參與度。計劃是在中央和國家機關各相關部門共同努力和社會各界廣泛參與下制定的。中國政府成立了國務院新聞辦和外交部牽頭、56個中央和國家機關以及人民團體、非政府組織組成的國家人權行動計劃聯席會議機制。而且,自去年9月以來,國務院新聞辦組織專門力量,在國家人權行動計劃聯席會議成員單位提供材料的基礎上,邀請南開大學、四川大學、中國社會科學院、上海社會科學院、中央黨校等高校和科研單位的專家參與撰寫工作。計劃廣泛徵求社會各界的意見和建議,經過十多次反覆研究討論、修改,最終完成定稿。

　　任何好的計劃,關鍵還在於落實。新計劃特別增加了“實施和監督”一章,其中強調中央和國家機關各有關部門、各級地方政府應高度重視,結合各部門工作職責和各地區特點,採取切實有效的措施完成行動計劃確定的各項目標任務；要求將行動計劃納入人權教育和培訓的內容,並鼓勵新聞媒體在行動計劃的宣傳、實施和監督方面發揮積極作用。特別值得一提的是,計劃提出要尊重和發揮人民群眾的主動性、積極性和創造性,創新社會管理機制,發揮社會組織在人權保障中的建設性作用。

　　可見,該計劃不僅僅與政府部門有關,也與全社會密切聯繫。在黨和政府的領導與主導下,全社會的共同參與和貢獻將是國家人權行動計劃獲得有效落實的基本保障。

　　重視國際法的吸收與轉化

　　目前,根據聯合國人權事務高級專員辦公室的統計,世界上包括我國在內只有29個國家開展了制定國家人權行動計劃的實踐,也只有8個國家制定兩次以上的國家人權行動計劃,只有墨西哥制定了三個國家人權行動計劃。值得一提的是,美國等一些經常在人權方面對我國指手畫腳的西方國家並沒有制定這樣的計劃。而制定該計劃是聯合國早在1993年維也納世界人權大會通過的《維也納宣言和行動綱領》中就大力倡導的。在國際人權領域,國家人權行動計劃被視為衡量一國政府是否重視人權的一項指標。

　　三十多年來,我國的改革開放和民主法治建設取得了引人矚目的成就,人權事業也不斷取得進步和發展。2004年我國修訂憲法,規定“國家尊重和保障人權”,為人權事業的進一步發展奠定了堅實的根本法基礎。近年來,我國政府倡導以人為本的科學發展觀又為該計劃的制定提供了重要的政策依據。保護人權的內容已經寫進了國家國民經濟和社會發展“十一五”規劃和“十二五”規劃,也寫進了執政黨中國共產黨的《章程》和黨的第十五次、第十六次和第十七次全國代表大會的報告當中。

　　我國新一期國家人權行動計劃的內容也很重視對我國批准或者參加的國際人權公約等國際標準的吸收和轉化。除了直接規定國際人權條約義務的履行和積極開展國際交流與合作的內容外,整個計劃的結構、權利分類、概念和具體內容都很大程度地與國際人權標准保持了一致。在兒童權利部分,計劃強調“根據兒童最大利益原則,切實保障兒童的生存、發展、受保護和參與的權利”。兒童最大利益原則就是《兒童權利公約》的核心原則,它要求所有工作要考慮兒童權利,並努力做到兒童優先。又比如,在促進性別平等方面,一個新的提法是,要求“加強性別統計工作。完善對經濟和社會發展領域的分性別數據的收集和發佈”。加強分性別統計,正是聯合國和相關條約機構大力倡導的工作,對於促進立法、決策的科學性,切實推動性別平等具有重要意義。

　　在國際法上,一般強調通過國內法吸收和轉化國際法中的原則和規則。而除了嚴格意義的正式的法律法規吸收和轉化之外,國家人權行動計劃一類具有軟法性質的政策性文件的吸收和轉化同樣具有重要意義。

　　人權事業,沒有最好,只有更好!我們相信,第二期《國家人權行動計劃》的制定和實施,必將有力地推動中國人權事業的發展。