從美古復交看美國全球戰略調整
來源：《當代世界》2015年8月刊
作者：中國社會科學院世界經濟與政治研究所國際政治理論室研究員王鳴鳴
2015年7月1日，美國與古巴政府宣佈在兩國首都互設大使館，恢復斷絕54年的外交關係。7月20日，在美國首都華盛頓的古巴駐美國利益代表處舉行的古巴駐美國大使館開館儀式上，古巴外交部部長布魯諾·羅德里格斯親手升起古巴國旗。當日，美國與古巴重新互設大使館。美古外交關係正常化是近年來國際關係中最為引人注目的事件之一，被不少人比作1972年美國總統尼克松訪問中國。不論這個比喻是否恰當，改善與古巴的關係的確是奧巴馬政府對外戰略的一個重要決策，透露出新形勢下美國決策者的新思路，很可能對地區乃至全球國際關係產生深遠影響。
美古復交進程：特色與效果
古巴作為一個距離美國只有90英里，人口不過1100多萬的國家，過去半個多世紀以來一直與美國交惡甚深。1961年美古斷交後不久，美國組織雇傭兵登陸古巴，遭受“豬灣失敗”。第二年，“古巴導彈危機”險些造成美蘇兩個核大國的直接軍事衝突。美國長期對古巴實施貿易禁運和經濟封鎖，將古巴列入“恐怖主義支援國”名單和全球六個“暴政前哨（tyranny outpost）”之一。而古巴則成為20世紀90年代蘇東劇變之後僅有的幾個與美國針鋒相對的國家之一，甚至成為拉美“反美同盟”的領頭羊。[1]
在奧巴馬執政以前的50年中，美古緊張關係偶有鬆動，但都未能徹底緩和。奧巴馬當選美國總統後，曾經釋放出要調整美古關係的信號，如放鬆對在美古巴人回古探親和美國公司向古巴出口食品和藥品的限制。但那時美國外交議題的重中之重是從伊拉克撤軍和重返東亞，美古關係議題一遇困難即被擱置。在奧巴馬第二任期開始後的2013年年中，雙方在加拿大開始就恢復正常關係進行秘密談判。回想起來，奧巴馬與勞爾·卡斯特羅在2013年底曼德拉喪禮上偶遇時的短促握手意味深長。一年以後的2014年12月17日，美古兩國同時宣佈啟動關係正常化進程。此後，從奧巴馬與勞爾·卡斯特羅在美洲峰會上的首次會晤、美國宣佈將古巴從“支援恐怖主義國家”名單中去除，到7月1日兩國正式恢復外交關係，進展異常順利，外界設想的諸如美國國會、古巴裔移民、古巴政府提高要價等種種障礙似乎都沒有出現。儘管兩國最主要的談判過程無法得知，但可以從公開資訊中得出如下印象。
一、美國政府更為積極主動
通觀美古關係正常化過程，一個突出特點是美方表現得更為主動，表態比較“真誠”且具有奧巴馬的個人特色。雖然幾十年來古巴方面在大力抨擊美國政策的同時表示談判的大門一直是敞開的，但美國此前從未認真積極地規劃怎樣進入談判大門。此次美古以秘密外交的方式走過前期艱難的討價還價階段，讓人聯想到奧巴馬近年在恢復伊核談判、達成中美減排協議以及商談“跨太平洋夥伴關係協議”秘密草案時的做法，即經常會以秘密談判方式完成某個協議最困難部分，然後在加速推進期公之於眾。
2014年12月17日，雙方同時宣佈兩國關係“破冰”之後，奧巴馬使用了熱情而充滿期盼的語言：“我們不應讓美國的制裁成為古巴人民的負擔。今天，美國選擇拋棄過去的束縛，迎接一個更好的未來。”2015年1月，奧巴馬在國情咨文中呼籲國會“向古巴人民伸出友誼之手”。在7月1日宣佈兩國恢復外交關係的講話中，奧巴馬說，“1961年我出生的時候，艾森豪威爾總統宣佈與古巴斷交”，“現在的問題是在未來與過去之間做出選擇”。[2]奧巴馬的這一演講罕見地在古巴進行了直播。在與奧巴馬會談後，勞爾·卡斯特羅曾對美洲峰會的其他領導人說：“奧巴馬總統是個誠實的人。”以色列前外長阿米認為：通過美古協議，“奧巴馬已向世人展示，超越政治對抗與制裁需要外交主動”。[3]
二、美古重建關係的反響
美古關係正常化被奧巴馬稱為本世紀美國外交決策中“最為重大的”國際關係調整，雖然美國解除制裁的具體方案還不得而知，但“破冰”姿態的近期效果呈美古雙贏的局面。
在美國，美古關係破冰讓奧巴馬贏得了更多國內民意支援。皮尤研究中心2015年1月民調顯示，63%的受訪民眾表示支援奧巴馬總統與古巴重建外交關係的計劃，66%的受訪者表示將支援取消對古巴的長期制裁，74%的受訪者支援結束前往古巴的旅行限制。[4]美國智庫大西洋理事會發表的《對古巴政策調整可行性報告》稱，新一代古巴裔美國人90%支援美古關係正常化。有鋻於此，共和黨主導的國會選擇不採取任何行動阻止奧巴馬將古巴從“支援恐怖主義國家”名單上去除的決定。
而在古巴這個被稱為“離上帝太遠，離美國太近”的曾深受美國文化影響的國家中，有三分之一的古巴家庭有親人在美國，古巴民眾對於與美國恢復外交關係、解除受到的封鎖和制裁以及可能發生的進一步開放和改革抱有熱切期盼。2015年4月的一個民調結果顯示：在古巴受訪者中，97%認為與美國改善關係對古巴有好處、80%對奧巴馬有好感、64%認為與美國改善關係可以讓經濟更好地發展。[5]目前，古巴人的熱門話題是古美關係改善給古巴帶來的可能變化。對於古巴個體戶而言，這個消息好似一劑興奮劑。目前，古巴個體戶數量已經超過40萬，他們主要活躍在旅遊、餐飲、娛樂等行業，恢復外交關係和解除旅行限制後最先和最直接的受益者就是這些私營經濟體。
美古關係閃電轉暖所帶來的雙贏效果還表現在外交領域：奧巴馬轉變對古巴政策到了廣泛認可或者讚揚；古巴則獲得了冷戰結束後前所未有的全球性關注。聯合國秘書長潘基文兩次在第一時間歡迎美古“破冰”和復交，並希望這一歷史性的改變能夠造福兩國人民。中俄英法德等領導人對美古改善關係給予好評。連美國的老對手委內瑞拉總統馬杜羅和阿根廷總統克裏斯蒂娜也都讚賞奧巴馬的決定。奧巴馬和卡斯特羅成為半年多來世界各大媒體報道的高頻詞。
與此同時，古巴成為許多國家政企要員“光顧”的熱點，2015年3月，歐盟外交和安全政策高級代表莫蓋裏尼對古巴進行訪問，重啟歐盟與古巴外交談判。俄羅斯外長拉伕羅夫同月前往古巴進行國事訪問。4月底5月初，日本外相岸田文雄攜日本企業人士訪問古巴。5月，法國總統奧朗德進行了一個多世紀以來法國最高領導人對古巴的首次訪問。韓國外交部部長官尹炳世表示正在考慮韓古建交問題。而朝鮮外務相李洙墉也曾在2015年3月訪問古巴，強調兩國“在同一個戰壕裏反抗美國的壓迫”。另外，半年來，西方企業和經濟團體也不斷到訪古巴。據不完全統計，已有32 家英國公司與古巴簽署了4 億美元的投資協議。法國總統奧朗德訪古期間，法古企業簽署了合作開發和管理特區港口的合同。日本政府也宣佈，將與古巴開啟“大規模合作”並考慮減免古巴債務，開啟一個新的“無償資金援助”計劃。可以說，一直被世界其他地區忽視且備受制裁折磨的古巴現在終於“熬出了頭”，各種不同力量的“追捧”很可能為其開放和發展帶來新的動力。
美古復交與美國全球戰略再調整
美古關係的突破性進展引起全世界關注，人們對其原因有多種解讀：美國認識到對古巴制裁已經失敗、制裁導致國際國內對美國政府的壓力、美國不希望繼續失去古巴市場以及奧巴馬想為自身添加政績。這些當然都是美國改變對古巴政策的重要因素，但更重要的是奧巴馬政府迫於近兩年國際形勢新變化，需要對其全球戰略再次進行調整，而積極改善美古關係是啟動這一調整的關鍵。
一、美古復交與美國全球戰略
2009年奧巴馬上臺時面對的是小布希政府留下的一個內外雙輸的爛攤子：代價高昂的兩場戰爭、嚴重的金融危機和財政赤字以及江河日下的國際聲譽。奧巴馬從“離岸制衡”入手對美國對外戰略指導思想進行以“收縮”為基調的調整，將其前任的單邊主義、先發制人和民主改造，轉變為責任共擔、背後領導和利益至上。所謂“離岸制衡”戰略不僅指從伊拉克和阿富汗撤軍，還包括減少對歐洲所承擔的安全義務。
就在美國提出從伊拉克撤軍時間表之後不久，奧巴馬政府2009年底提出“重返東亞”，此後數年這一提法又被改為“重返亞洲”、“重返亞太”，最終確定使用“亞太再平衡”或者“轉向亞洲”的表述。美國這一戰略的目標是：平衡中國不斷成長的實力、確保美國的地區主導地位、分享和借力亞洲經濟發展成果。而其具體實現措施表現為加強與傳統盟友的雙邊軍事關係和努力形成以美國為主導的亞太經濟合作體（TPP）。
然而，過去兩年，上述以在中東和歐洲收縮力量為特徵的“離岸制衡”戰略和權力資源東移的“轉向亞洲”戰略遇到了意想不到的挑戰。挑戰之一來自歐洲，2014年發生了烏克蘭危機、克裏米亞入俄以及延續至今的烏克蘭東部衝突，美國在歐洲減少安全義務的戰略安排不得不擱置。挑戰之二來自中東，敘利亞內戰、埃及和利比亞內亂，特別是2014年“伊斯蘭國”的異軍突起，使美國不得不又以空中打擊和派遣顧問團的方式“重返”伊拉克。上述兩個挑戰標誌著實行不過三年的“離岸制衡”戰略遭遇重挫。挑戰之三來自亞太，中國東海、南海局勢在2014年持續升溫，間接導致中美關係麻煩不斷，“轉向亞洲”在某種程度上變成為“轉向衝突”。上述三大挑戰都讓奧巴馬一度頗獲好評的外交“新政”飽受詬病，並有可能變為其離任後的負面“遺產”。
美古關係在2014年底這個時間節點上“破冰”其實是奧巴馬團隊破解外交困境的戰略舉措所致，美國對外戰略轉型有了新版本：“全球再平衡”。儘管“再平衡”曾被用作描述美國亞太戰略的專門術語，但奧巴馬政府進行的戰略轉型的實質是對國內國外、不同領域和不同地區的權力資源投放進行“再平衡”，應該不僅指亞太。這也是近年美國政學兩界更多用“轉向亞洲（Pivot to Asia）”取代“亞太再平衡”表述的原因。“全球再平衡”的指導思想仍然是戰略“收縮”、“柔化”與“克制”，只是在新形勢下，對“離岸制衡”和“亞洲轉向”戰略在當地做了微調，同時補充了美國全球戰略的短板——拉丁美洲。
在中東北非的微調主要表現為美國開始採取利用矛盾、模糊敵友、順勢而為的“間接戰爭”策略。[6]例如，美軍用空襲配合伊朗地面“志願軍”打擊“伊斯蘭國”；坐視敘利亞政府軍、反對派武裝、基地組織、“伊斯蘭國”四方之間相互削弱；慫恿土耳其、沙特、伊朗、伊拉克等地區勢力彼此配合剿滅“伊斯蘭國”武裝。在歐洲和亞洲，美國則更多鼓勵盟友擴大自衛能力，比如鼓勵波蘭和羅馬尼亞升級自己的國防能力和支援日本突破和平憲法的行為。
這樣，美國在全球不同地區各有側重，達到東方不亮西方亮的佈局效果。因此，對古巴主動示好、快速重建美古外交關係是奧巴馬第二任期對美國全球戰略再調整大局中的關鍵一步，其重要性不亞於六年前從伊拉克撤軍的決策。從實用角度看，奧巴馬需要一個新“亮點”為自己八年任期畫上一個滿意句號。迄今，這一步古巴之棋走得還算巧妙，能否達到目的要看今後一年半時間裏美拉關係能夠調整到什麼程度。
二、美古復交與美國拉美戰略
中國有句俗語，“遠親不如近鄰”，但美國與拉美國家的關係總體比較糟糕。2009年奧巴馬當選總統後曾經出現美國與拉美左翼政府改善關係的跡象。奧巴馬政府也曾正式宣佈放棄門羅主義，與拉美國家建立“平等夥伴關係”。然而，美國在對待宏都拉斯政變和與哥倫比亞軍事合作等問題上的所作所為，使拉美國家的希望落空，玻利維亞總統莫拉萊斯甚至認為奧巴馬比小布希“更壞”。[7]
美國制裁古巴一直是美拉交往的重要話題，拉美國家不僅全部支援聯合國大會要求美國解除對古巴禁運的決議，而且在美洲峰會、拉美共同體等區域多邊場合一再譴責美國對古政策。就連美國在拉美的戰略盟友哥倫比亞和巴拿馬也要求美國重新考慮與古巴的關係。拉美多數國家由左翼政黨掌權，其中的激進左翼，如委內瑞拉、玻利維亞、厄瓜多是堅決的反美力量，而它們的政治核心與精神領袖就是古巴。委內瑞拉前領導人查韋斯曾稱，菲德爾·卡斯特羅是“一位父親、一位同志和一名完美的戰略大師”；[8]玻利維亞外長說，“談到古巴”就是“談到團結和加強拉丁美洲人民的尊嚴”；[9]厄瓜多則已經舉行或主辦十余次聲援古巴的大會。現在，美國改變對古政策克服了美拉關係發展的一大障礙，下一步就是美國如何調整其對拉美具體國家的政策。
美國與拉美激進左翼政府的緊張關係是美拉關係改善的難點和重點，而美古關係的“大轉彎”會對這些國家對美態度產生微妙影響。美古“破冰”後，美國開始對委內瑞拉接連釋放和解信號：美國國務院顧問香農秘訪委內瑞拉；奧巴馬在巴拿馬與馬杜羅在美洲峰會上舉行10分鐘的走廊會談；美國國務卿克裏表示美國願意與委內瑞拉改善緊張關係；香農在海地總統的安排下在太子港會見受到美國制裁的委軍方要員卡韋略。對於這些激進左翼領導人來說，他們有可能順勢將自己的對美政策做些調整。首先，古美復交和古巴在西方政商兩界的躥紅會對他們形成一定心理和思想上的衝擊，並會傳導到政策制定上。其次，這些國家因油價下跌、債務風險和社會動蕩深陷經濟困境，難以拒絕美國拋出的橄欖枝；再次，雖然這些國家與美國的政治外交關係非常緊張，不可思議的是美國長期保持委內瑞拉和厄瓜多的最大貿易夥伴地位，說明美國對這些國家未下制裁狠手，雙方關係改善起來較美古簡單。
巴西是拉美頭號大國和金磚國家成員，是美國拉美戰略的重中之重。2013年，由於監控醜聞，羅塞芙總統推遲了訪美行程並在聯大上公開批評美國情報活動違反國際法原則，美巴關係遇冷。但美巴都視對方為外交重點對象，美國希望借巴西在拉美的地位推進其拉美戰略轉型，以羅塞芙溫和左派政府為橋梁改善與其他國家左派勢力的關係；而巴西則希望利用美國的市場和技術發展經濟，借助美國的全球影響力提高其國際地位，特別在“入常”問題上得到美國的支援。2015年6月底，巴西總統羅塞芙訪美，兩國發表在多領域加強合作的共同聲明。在共同記者會上，羅塞芙說，美古恢復正常關係是“美國與拉美關係的決定性里程碑”，是美國“對拉美和世界和平的一個重要姿態”，在此背景下，此訪讓美國與巴西的關係實現了“重啟”。奧巴馬也表示，“我在追求與拉美關係的新時代”，“而與巴西強有力的夥伴關係是美拉合作的基石”。[10]
總之，2015年美國全球戰略的新動向主要表現在調整與拉美國家的關係方面。美國決策者這一調整的思路是以古巴為突破口，從軟化委內瑞拉等反美國家立場和重啟與巴西關係上改善美國在拉美的形象、重建地區影響力。當然，美古重建外交關係和美巴關係“重啟”只是美國所謂拉美“再平衡”戰略的開始，還存在許多變數，特別是美古關係的實質性改善由於各自內外制約因素無法一蹴而就。而只要美國無法徹底放棄冷戰思維，仍將拉美視為其“後院”，美拉關係的全面改善就難以在短期內實現。
