新環保法執行效果評估：環保鋼牙有沒有咬到人？

　　自2015年1月1日實施以來，新修訂的環保法已實施兩年多了。新環保法有沒有取得預期效果？“鋼牙”有沒有咬到該咬的人？近日，中國人民大學、中國政法大學等院校專家評估了新環保法的實施效果。

　　專家認為，地方領導對環保工作重視程度空前，環境監管執法力度明顯加大，但在落實政府責任和提升企業守法意識等方面，仍存在不足。

　　不敢執法、不善執法、不嚴執法的局面基本改變

　　“按日連續處罰”“限制生產、停產整治”“查封、扣押”“移送公安機關行政拘留”等配套執法手段，被比喻為新環保法的“鋼牙”。“我們在制定新法的時候，很期待它能長出牙齒，特別是這4個配套辦法所規定的措施，就是4顆鋼牙。”全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅說。

　　中國政法大學民商經濟法學院教授王燦發認為，得益於此，環保部門措施得力，基本改變了過去不敢執法、不善執法、不嚴執法的局面。但是，環境執法能力仍有待進一步提升。

　　比如，根據環保部發佈的數據，2017年第一季度，全國實施五類案件總數4987件，按日連續處罰案件共224件，罰款數額達26375萬元。按日連續處罰的使用率不足5%。業內曾對“按日連續處罰”的呼聲最高，為何實際執行中使用率並不高？

　　呂忠梅認為，這說明制度設計還有一些問題。“比如，因為可以‘限期改正’，復查的時候企業不排污了，但之後又重新排污，再有檢查時才能發現。”

　　此外，打擊環境違法行為，還要打好環境執法組合拳，對同一環境違法者同一環境違法行為，採取兩項或兩項以上處罰措施。

　　中國人民大學法學院教授竺效研究團隊統計發現，2016年環保部門共對1255家企業(或個人)打出環保“組合拳”，較2015年的704家企業(或個人)，絕對數量有大幅增加。

　　竺效介紹，與公安機關協調合作的移送行政拘留措施或涉嫌犯罪移送公安機關兩類案件相關的“組合拳”，佔採取兩種措施“組合拳”總數的74.1%。然而，“實踐中，環保部門與司法部門在銜接上還有斷裂的情況，需要部門間加強協商，建立聯動會商制度。”

　　政府環境保護目標責任制和考核評價制度進展不平衡

　　“執法力度越大的地區，空氣品質改善越大。”竺效說。2016年在京津冀、長三角和珠三角地區，PM2.5濃度指數上升的城市少，下降的城市多，空氣品質明顯得到改善。其中，與2015年相比，2016年PM2.5與PM10年平均濃度上升的地區，其執法案件數均低於該區域內的平均案件數。

　　政府環境責任是否得到有效履行，是新法實施的一個重點問題。新環保法規定，“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境品質負責”。

　　“各級政府更加重視履行對本轄區環境品質負責的職責，有關制度和措施得到不同程度的貫徹實施。”王燦發說，但對政府監督考核的規範尚不健全。

　　比如，新環保法確立了政府向人大報告環境狀況制度。2015年、2016年間，全國31個省級政府中，已有23個省級政府向同級人大或人大常委會作了環境報告，佔比為74.2%。全國各地有相當數量的地級市及縣級政府也向同級人大作了環境報告，表現出制度實施的廣度。但是，仍有25.8%的省級人民政府未向人大作環境報告。

　　政府環境保護目標責任制和考核評價制度初步建立，考核指標體系已經制定，考核程式已經啟動。但是，該制度在不同領域的進展並不平衡：大氣環境品質目標考核進展較好，而土壤環境保護和污染物總量減排進展較慢，影響了我國環境品質改善目標的落實。考核結果和評價等級難以從公開渠道獲得，也影響了公民環境知情權的落實與監督政府履職功能的實現。

　　王燦發建議，繼續加強配套立法，健全完善環保法實施法規體系，保障環保法規定的重要制度和措施順利執行，健全對政府監督考核規範。

　　企業環境資訊公開不完整、不及時，專家呼籲建立環境資訊共用機制

　　針對企業排放的問題，王燦發認為，兩年來，絕大多數企業環境守法意識不斷增強，違法排污行為在減少，但企業超標排放形勢依然嚴峻，普遍存在環境資訊公開不完整、不及時問題。

　　王燦發研究團隊從18城選取了171家國控、省控、市控企業為樣本。研究發現，在環境資訊公開方面，國控企業比省控企業做得好、省控企業比市控企業做得要好，但不論何種類型的企業，都普遍存在環境資訊公開不完整、不及時問題。171家樣本企業中只有52家企業公開了主要污染物排放資訊，不到1/3。

　　在超標排放方面，廢氣類超標排放企業數量減少幅度最大、減排效果最為顯著，其他污染類型企業卻存在不降反升現象。例如，涉水(包括廢水類、污水處理廠)、涉氣(廢氣)污染類企業依然是超標排放大戶，甚至相當部分國控企業也存在著超標排污的情況。污染源超標排放的問題目前依然形勢嚴峻。

　　“一個好的法律不能成為‘紙老虎’，要讓它成為一個有鋼牙利齒的利器，關鍵在於執行和落實。”王燦發建議，繼續加強配套立法；建立環境資訊共用機制，加強不同部門協同與配合；進一步加快環境監察體制改革，提高基層執法人員待遇和專業能力等。本報記者 寇江澤