頂層設計與基層創新的4.0版
日前，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第七次會議上強調，改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發展，無不來自人民群眾的實踐和智慧。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區域進行差別化試點，善於從群眾關注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。
基層和各級地方政府首創精神的發揮是中國改革開放取得巨大成就的重要原因。這個認識寫入了黨的紀念改革開放30週年的文件中。中國是一個內外部關係處於快速變革，治理問題層出不窮、複雜多樣的大國。在這樣的大國治理過程中，地方政府，尤其是基層政府處於國家——社會、中央——地方、國內——國際的三維關係之中，承擔著體現國家形象，貫徹國家意志，執行上級政策，反映社會訴求，直面各類矛盾的多重功能。
然而，由於這些功能相互間存在著緊張關係，使得地方政府常常處於矛盾的焦點，成為社會輿論關注和批評的對象。儘管如此，各級地方政府的履職，推動了國家治理績效的提高和改進。地方在諸多政策領域的探索創新，在國家治理中發揮了實驗功能、示範效應、減震效應。習近平同志評價說，這些探索創新起到了偵察兵和先遣隊的作用。
筆者認為，地方政府創新是隨著改革開放的深入不斷推進的。大致可以分為4個階段。通俗地說，有4個不斷升級換代的版本。
1.0版到4.0版升級的進程
1.0版出現在改革開放初期。主要體現為農村基層的創新，代表是安徽鳳陽的聯產承包責任制，肇始於廣西宜山的村民自治，發源於吉林榆樹的村民“海選”，等等。這些創新得到了1982年憲法、地方政府組織法以及1988年村民委員會組織法的確認。在這個時期，中國的改革重點是農村改革，縣又是廣大農村的主要管理單位，因此在1980年代後期也成為改革對象。一些地方被確定為縣級機構改革試點，後來逐漸增多，到1992年，達到了350多個。這個時期地方政府創新的突出特點是地方的自發性。經歷過“文革”浩劫後，百廢待興，經過幹部“四化”後，一大批有知識、有事業心、年輕的幹部充實到各級政府之中。他們銳意進取，積極探索，為破除制度弊端，構建新的制度提供了經驗參考。
2.0版出現在1994年分稅制改革後。這也是真正市場經濟條件下的基層和政府創新。隨著鄧小平“南巡”談話的發表，建立社會主義市場經濟體制明確為改革的目標，發展經濟成為各級政府的首要任務。1994年分稅制改革，明確了中央與地方的財政和事權關係，使得地方政府承擔起更多具體的職能，推動著地方政府更加重視加快經濟發展。這個時期的地方政府創新集中在改善投資環境，提高政府運作效率方面，許多地方在行政審批和行政服務方面作出富有價值的創新探索。而招商引資產生的一系列負面後果，也隨著地方政府對於經濟增長的過度追求逐漸顯露出來。
3.0版出現在2002年黨的十六大召開之後。這是新世紀的創新。在新世紀，政府創新有了明確的價值方向和系統的指導原則。2002年，黨的十六大報告在總結過去發展經驗的基礎上提出，“創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力，也是一個政黨永葆生機的源泉。”此後，政府創新得到了各級政府以及社會各界的積極回應。民主、法治、責任、透明、廉潔、服務等價值理念相繼被執政黨採納，成為政府改革追求的目標。和諧社會建設、社會治理改革、學習型組織建設等改革命題為各級政府開拓了新的領域，使得地方政府創新的領域更廣、內容更為豐富。這個時期有兩個現象尤其值得關注，一個是在四川等地出現的黨內民主探索，儘管引起較大的爭論，但是為中國的民主政治建設提供了重要的經驗；另一個是地方政府創新非常活躍的浙江省。市場經濟的發展與政府創新形成良性互動，產生了民主懇談、開放式決策、效能革命、政府績效評估等許多具有全國推廣價值的創新。
黨的十八大之後，開啟了基層和地方創新向4.0版升級的進程。之所以這樣說，有3個主要原因：一是十八大之後，確定了全面深化改革的總體目標，提出要完善中國特色社會主義，推進國家治理體系和治理能力現代化。這為地方政府創新設定了框架、目標和評價的原則；二是確定了頂層設計與摸著石頭過河相結合的改革創新基本原則，並且更加強調頂層設計下的試點探索、地方首創。這確定了地方政府創新要遵循的原則和採取的路徑；三是提出依法改革的原則，明確了基層和地方創新要于法有據，各級領導幹部要樹立法治思維，學會使用法治方式。
